Hamshahri corpus document

DOC ID : H-811026-59659S4

Date of Document: 2003-01-16

ضرورت تغيير نظام بودجه ريزي گفت وگو: زهرا ابراهيمي بند ب تبصره 23 قانون بودجه سال 1381 كل كشور به دولت تكليف كرد تا نظام بودجه ريزي كشور را تغيير دهد. لزوم استفاده از روش هاي جديد و دقيق در بودجه ريزي سالانه كل كشور و شفاف شدن عملكرد دستگاه ها و نياز آنان به بودجه جديد از جمله دلايلي بود كه نمايندگان را قانع كرد تا با تصويب اين بند، دولت را ملزم به تهيه نظام جديد بودجه ريزي كنند. دولت به هنگام ارائه لايحه بودجه سال 82 نتوانست اين قانون را به مرحله اجرا درآورد و اين لايحه نيز كماكان شبيه لوايح قبلي بودجه تقديم مجلس شد. اين روزها باز هم سخن از ضرورت انكارناپذير تغيير نظام بودجه ريزي كل كشور است. اعضاي هيات رئيسه كميسيون برنامه و بودجه در ملاقات هايي كه با رئيس جمهور داشته اند بر ناكارآمدي شيوه سنتي بودجه ريزي تاكيد كرده و خواستار تسريع در مطالعات نظام بودجه ريزي توسط سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور شدند. به گفته يكي از اعضاي هيات رئيسه كميسيون برنامه و بودجه، رويكردها و توجهات در بودجه بندي كشور ما مربوط به شرايطي است كه مثلا در آن، آيت الله ميرزاي شيرازي مي توانست با يك فتواي تحريم دخانيات، انگليس را از ايران بيرون كند، درحالي كه اكنون آن شرايط سپري شده و دخانيات جايگاهي در زندگي و اقتصاد كشور ندارد. به منظور آشنايي با نظام بودجه ريزي گفت وگويي با محمد باقر نوبخت، نماينده رشت و عضو كميسيون برنامه و بودجه كه در دوره هاي گذشته مجلس مخبر كميسيون بررسي كننده لوايح بودجه سالانه بود انجام داديم كه در زير مي خوانيد. آقاي نوبخت از زمان تشكيل مجلس ششم، بحث نظام بودجه ريزي و عقب مانده بودن اين نظام در كشور ما مطرح شد. اين بحث معمولا در فصل بررسي بودجه داغ تر مي شود، اساسا نظام بودجه ريزي يعني؟ چه نظام بودجه ريزي فرآيند چهار مرحله اي است كه از تهيه و تنظيم تا تدوين و تصويب، اجرا و نظارت را دربر مي گيرد. براي اين كه بودجه اي مناسب به صورت قانون درآيد، لازم است كاستي هاي آن در هر يك از اين مراحل ارزيابي و رفع شود. هم اكنون در مرحله تهيه و تنظيم بودجه، روش سنواتي و افزايشي به اجرا درمي آيد. يعني در مرحله اول بايد دستگاه هاي اجرايي پيشنهادهاي خود را به سازمان مديريت و برنامه ريزي ارائه دهند و اين سازمان پس از جمع بندي نظرات دستگاه ها پيش نويس لايحه را به هيات دولت تقديم مي كند. معمولا بودجه سال قبل به عنوان پايه قرار گرفته و با درصدي رشد كه عمومي است به تصويب مي رسد. اين روش به دفعات و به تجربه، ناكارآمدي خود را نشان داده است. در حال حاضر اكثر كشورها براي بودجه ريزي، در مرحله تهيه و تنظيم از روش افزايشي به سمت بودجه ريزي برنامه اي - عملياتي و نهايتا بودجه ريزي بر مبناي صفر روي آورده اند. در قانون بودجه سال 81 دولت مكلف شده نظام بودجه ريزي را تغيير دهد درحالي كه اين قانون در لايحه بودجه سال 82 اعمال نشده است؟ چرا متاسفانه هنوز مطالعات جايگزيني نظام جديد در سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور به اتمام نرسيده است و بايد بگوييم با وجود تغييرات موردي كه در نظام سنواتي وافزايشي لايحه بودجه سال 82 به وجود آمده همچنان بودجه ريزي ما مربوط به شرايط گذشته است. نقص روش سنواتي و افزايشي بودجه ريزي چيست و چرا روش هاي جديد توصيه؟ مي شوند نقص روش سنواتي و افزايشي اين است كه هر سال اعتبارات و هزينه هاي دستگاه ها درصدي رشد مي كند در حالي كه منابع درآمدي هر ساله نمي تواند لزوما با رشد همراه باشد. با توجه به آن كه منابع درآمد ايران از نفت، ماليات ها و ساير درآمدها تامين مي شود و محوريت اصلي در اين تابع با نفت است، نوسانات قيمت نفت به ويژه نزول قيمت آن، بخش منابع ما را دچار كاستي مي كند، در حالي كه مخارج همچنان افزايش مي يابد. از اين رو هر سال بودجه با عدم تعادل و كسري در اجرا مواجه مي شود، اين مساله مي تواند در نظام اجرايي بودجه اختلالات جدي وارد كند ولي اگر روش عملياتي و يا روش بودجه ريزي بر مبناي صفر اعمال شود و از سوي ديگر با اجراي دقيق قانون برنامه سوم توسعه واگذاري تصدي هاي اجتماعي به بخش غيردولتي انجام شود، دولت موظف نيست كه با درآمدهاي خود كليه هزينه ها را پوشش دهد، زيرا حوزه هزينه هاي دولت محدودتر خواهد شد. سازمان مديريت و برنامه ريزي موظف بوده كه بودجه سال 82 كل كشور را به روش عملياتي تهيه كند كه متاسفانه تاكنون اين اقدام در مرحله مطالعاتي باقي مانده است ولي مي توانيم انتظار داشته باشيم كه با مجموعه فعاليتي كه در موسسه عالي آموزش و پژوهش سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور در حال انجام است مرحله اول اصلاح نظام بودجه را در سال 1382 اجرا كنيم. براي بررسي بودجه اي كه به صورت جديد بسته مي شود لازم است مجلس نيز در آيين نامه اجرايي بررسي بودجه بازبيني كند. ما اميدواريم كه در كوتاه مدت يعني در بودجه آتي شاهد اصلاح نظام بودجه باشيم. اصلاح نظام بودجه در مراحل بعدي يعني تدوين و تصويب اجرا، و نظارت چگونه قابل انجام؟ است در مرحله تدوين و تصويب بودجه يك زمان بندي ده روزه براي نمايندگان در جهت ارائه پيشنهادها، يك زمان بندي ده روزه براي ارائه پيشنهادهاي كميسيون ها و زمان پانزده روزه اي هم براي كميسيون تلفيق جهت تهيه گزارش اصلي به جلسه علني طبق آيين نامه داخلي مجلس درنظر گرفته شده است. مشخص است كه دراين زمان كوتاه مجلس نمي تواند با مداقه كافي و نگاه كارشناسي همه اعداد و ارقام لايحه بودجه چند هزار صفحه اي را بررسي كند و از آن پس نيز با محدوديت هايي كه در جلسه علني وجود دارد و شتابي كه در عمل براي ختم رسيدگي محسوس است نمي توان انتظار داشت كه مرحله دوم به درستي انجام شود. از اين رو براي نظام بودجه ريزي بايد روش هاي مرحله تدوين و تصويب نيز مورد بازنگري قرار گيرد. مرحله سوم مربوط به اجراي قانون بودجه توسط دولت است. قطعا اگر قرار باشد آيين نامه هاي اجرايي بودجه تهيه شود، هرساله چند ماه مفيد كاري دستگاه ها در انتظار چنين آيين نامه هايي عملا از دست مي رود، لذا ضرورت دارد با تغيير نظام بودجه به اين مشكل حاد نيز رسيدگي شود. مرحله چهارم نظام بودجه، نظارت بر اجراي قانون است كه مي تواند ابتدا به صورت اجرايي از سوي سازمان مديريت و برنامه ريزي به درستي انجام شود. يعني از همان ابتدا اين نظارت با تكنيك هاي علمي كه در نظارت هاي اجرايي دنيا تجربه شده است اعمال شود. در درون هر دستگاه نيز روش هاي نظارتي وجود دارد. در نهايت نظارت مجلس هم از طريق ديوان محاسبات اعمال مي شود. گزارش هاي تفريغ بودجه كه توسط ديوان محاسبات مجلس تهيه و به جلسات علني ارائه مي شوند، معمولا مربوط به بودجه دو سال قبل بوده و ظاهرا هيچ تاثير و كارآيي هم ندارند. مرحله نظارت مجلس بر اجراي بودجه عملا فراموش شده است. وقتي مجلس نمي تواند تغييرات زيادي در لايحه بودجه بدهد و از نظارت بر اجراي آن هم بازمي ماند، فلسفه بررسي بودجه توسط مجلس؟ چيست تكليف قانوني است و مجلس بايد آن را انجام دهد. در شرايط فعلي كه نظام بودجه سنواتي و افزايشي اعمال مي شود، مجلس قادر نيست تغييرات زيادي در لايحه بودجه اعمال كند. چون با روش افزايشي خواسته دستگاه ها زياد است ولي منابع درآمدي زياد نيست. در نهايت يك دستگاه بتواند با كار توضيحي قوي تر افزايش 10 درصدي را به 11 درصد برساند و يا دستگاه ديگري از 10 درصد به 9 درصد كاهش يابد. به صورت تجربي ثابت شده كه تاثير مجلس بر تغييرات لايحه بودجه بيش از 2 يا 3 درصد نيست. اگر نظام بودجه ريزي اصلاح شود نه تنها گزارش هاي سالانه تفريغ بودجه به موقع تهيه مي شود بلكه ديوان محاسبات مجلس مي تواند راهنماي دستگاه هاي اجرايي و تسهيل كننده كار آنها در حين اجرا باشد. نه اين كه پس از گذشت سال ها از اجراي بودجه، مدير دستگاهي را براي پاسخگويي به اشتباهات اداري در جهت اجراي بودجه فراخواني كنيم. مجلس زماني مي تواند در بودجه سالانه تغييرات اساسي بدهد كه براي هر دستگاه چرتكه بيندازد و اين مستلزم وقت، دقت و نظارت كامل است. ما وقت كافي نداريم و مجبوريم لايحه بودجه را بپذيريم و اگر منابع به صورت غيرعادلانه هم توزيع مي شود كاري نمي توانيم بكنيم. شما گفتيد سازمان مديريت و برنامه ريزي موظف شده كه نظام بودجه ريزي را به صورت عملياتي درآورد، در مورد روش عملياتي توضيح دهيد. در روش عملياتي فعاليت هر دستگاه تجزيه و تحليل شده و برحسب آن فعاليت ها، هزينه يابي و ميزان اعتبار مورد نياز آن نيز مشخص مي شود. در روش عملياتي ماموريت هر دستگاه انجام مجموعه اي از فعاليت هاست كه ما مي توانيم آن را به ريزترين جزء تقسيم و هزينه هر جزء را مشخص كنيم لذا اعتبارات هر دستگاه جمع هزينه كليه فعاليت هايي است كه انجام مي دهد. به اين ترتيب هيچ عدد و رقم اضافه اي به دستگاه داده اين نمي شود فعاليت مي تواند نسبت به گذشته كمتر بنابراين باشد در روش عملياتي مي توان انتظار داشت كه بودجه يك دستگاه تقليل يابد. در روش عملياتي آب در بودجه نيست و دستگاه ها با جوسازي نمي توانند پول بيشتري بگيرند. تنها راه بهره وري بيشتر از بودجه هاي سالانه انجام اصلاحات است. اصلاحات فقط در حوزه سياسي خلاصه نمي شود بلكه اصلاحات اقتصادي مي تواند موجبات رفاه جامعه را فراهم و از حقوق شهروندان در بعد اقتصادي دفاع كند. در حال حاضر 168 كشور جهان روش هاي جديد در جهت تنظيم داده هاي آماري به روش GFS (آمارهاي مالي دولتي ) را پذيرفته اند، ايران هم در سال گذشته توصيه هاي صندوق بين المللي پول را در اين زمينه پذيرفت و در بودجه سال 1382 تا حدودي اعمال كرد. اين عمل ضمن شفاف سازي جايگاه درآمدها و هزينه ها به نوعي بودجه ايران و آمارهاي آن را با ديگر كشورها تطبيق مي دهد. مثلا پذيرفته شده كه درآمد نفت به عنوان دارايي هاي سرمايه اي، پروژه هاي عمراني به عنوان تملك دارايي هاي سرمايه اي و اوراق مشاركت، تملك دارايي مالي محسوب شود. اگر اصلاح نظام بودجه ريزي در هر چهار مرحله صورت گيرد شاهد اصلاحات جامع در نظام بودجه ريزي كل كشور خواهيم بود. اغلب نمايندگان مجلس از لايحه بودجه سال آينده به شكل نااميدانه اي حرف مي زنند، بحث كسري بودجه، عدم رشد، عدم تحقق درآمدها و... مباحث اصلي بودجه را در مجلس تشكيل مي دهند. چرا با روش افزايش سنواتي خواسته دستگاه ها زياد است ولي منابع كم، لذا نمي شود پاسخ كافي اين داد بودجه براي كارهايي كه دستگاه ها آماده كرده اند كافي نيست. دستگاه ها تقاضاي دو برابر بودجه فعلي را كرده اند، الان فكر مي كنند نصف بودجه درخواستي خود را گرفته اند. دولت هم فكر مي كند بيش از آنچه دارد به آنها داده است. در اجرا هم ممكن است با مشكل تامين اعتبارات روبه رو شويم، لذا دستگاه ها كه فكر مي كنند نصف بودجه مورد نيازشان را گرفته اند بايد كمتر از آن هم بگيرند وقتي با 2 تا 3 هزار ميليارد تومان كسري مواجه شويم. اين مسائل است كه باعث نااميدي از بودجه سال 82 شده است. در حالي كه اگر روش عملياتي اجرا شود، هر دستگاه به حق واقعي خود مي رسد و لازم نيست بودجه دستگاه ها هر ساله اضافه شايد شود لازم باشد بعضي رديف هاي بودجه اصلا حذف شوند. در اين صورت بهتر مي توان بين درآمدهاي واقعي و هزينه هاي واقعي تعادل برقرار كرد.