Hamshahri corpus document

DOC ID : H-811026-59659S1

Date of Document: 2003-01-16

خصوصي سازي يا عمومي سازي؟ خصوصي سازي شايد يكي از جنجال برانگيزترين و غامض ترين برنامه ها طي يك دهه اخير بوده است كه باوجود حياتي بودن آن براي اقتصاد كشور به دليل مشكلات قانوني، فرهنگي و پاره اي مقاومت ها با كندي انجام شده است، به طوري كه سرعت خصوصي سازي طي چهار دوره با يك فاصله بسيار زيادي به نفع دولتي سازي پيش رفته است. بررسي ها نشان مي دهد كه روند تشكيل شركت هاي دولتي در سال 1353 در پي افزايش ناگهاني درآمدهاي نفتي رشد يافت و بعد از انقلاب به دليل وجود فضاي حاكم بر كشور شدت بيشتري به خود گرفت به طوري كه تعداد شركت هاي دولتي در پيش از انقلاب كه حدود 150 شركت بود بعد از انقلاب در پي آغاز مصادره ها و ملي شدن بسياري از شركت هاي خصوصي رشد چشمگيري يافت. به عنوان نمونه حدود 500 شركت در بخش صنايع ملي و 300 شركت در بخش سازمان گسترش اضافه شد و به مرور با ايجاد شركت هاي نسل دوم، سوم و چهارم روبه فزوني گذاشت. با وجود آشكار شدن ضعف هاي اساسي در فعاليت هاي اقتصادي اين شركت ها به دليل شرايط بحراني جنگ و ضرورت هاي غيراقتصادي، شركت هاي دولتي همچنان به فعاليت هاي خود ادامه دادند، اما پس از اتمام جنگ و با برقراري شرايط عادي حاكم بر كشور، اولين برنامه توسعه اقتصادي اجتماعي و فرهنگي كشور براي سال هاي 721368 تدوين شد و براي افزايش كارآيي و كاهش بار مالي دولت برنامه خصوصي سازي به عنوان بخشي از نخستين برنامه پنج ساله توسعه اقتصادي به طور رسمي در سال 1368 آغاز شد. اما در دو دوره نخست واگذاري ها استفاده از روش مذاكره در كنار روش هاي ديگر همچون بورس و مزايده، اعتراضات وسيعي در مورد شفاف نبودن و سوءاستفاده در جريان واگذاري ها صورت گرفت و خصوصي سازي با مخالفت روبه رو شد. هرچند در پي رسوايي هاي ايجاد شده با واگذاري چند شركت دولتي از طريق مذاكره، اين روش از سوي دولت و مجلس ممنوع اعلام شد. اما برخي از مسوولان بر اين باورند كه به دليل عدم آمادگي فضاي عمومي كشور براي خصوصي سازي، استفاده از روش مذاكره در آن مقطع روش صحيحي بوده است، به طوري كه رئيس سازمان خصوصي سازي در گفت وگويي با روزنامه نوروز در اسفندماه سال گذشته اظهار داشت: سياست تعديل اقتصادي در برنامه اول توسعه و خصوصي سازي بعد از دوران جنگ مطرح دوراني شد كه باعث متمركز شدن اقتصاد كشور شده بود. در نتيجه به دليل آماده نبودن فضاي عمومي كشور شايد بتوان گفت استفاده از روش مذاكره در آن مقطع روش صحيحي بوده است. وي درمورد ارزان فروشي سهام در آن موقع گفت: اگر گفته مي شود سهام ارزان فروخته شد بايد به اين مساله توجه كرد كه قيمت ارز در آن مقطع ارزان بوده است. بعضا ممكن است به دليل كم تجربگي به قيمت واقعي فروخته نشده باشد اما اين تفاوت ها به دليل كم ارزش شدن ريال بوده است. تحولات خصوصي سازي در دوره هاي مختلف دوره اول واگذاري ها طي سال هاي 731368 در قالب برنامه اول توسعه (تبصره ) 32 و عمدتا براساس مصوبات هيات وزيران صورت پذيرفت كه عملا واگذاري ها از سال 70 با اعلام فهرست 400 شركت قابل واگذاري شكل جدي تري به خود گرفت. طي دوره 731370 بالغ بر يك هزار و 715 ميليارد ريال سهام واگذار شد كه /20 6 معادل درصد كل درآمد دوره مورد بررسي ( - 79 /40 5 و درصد از طريق مذاكره صورت گرفته است. در دوره دوم خصوصي سازي يعني طي سال هاي 761374 كه واگذاري ها براساس قانون نحوه واگذاري سهام دولتي و متعلق به دولت به ايثارگران و كارگران (مصوب مرداد ماه ) 1373 و در چارچوب تبصره 41 قانون برنامه دوم صورت پذيرفت مبلغ يك هزار ميليارد 780و ريال واگذار شد كه اين ميزان /21 38 معادل درصد كل درآمد دوره موردبررسي است. از مجموع سهام واگذار شده در اين دوره 77 درصد آن از طريق /1 6 بورس درصد از طريق مزايده /21 4 و درصد از طريق مذاكره صورت پذيرفته است. دوره سوم واگذاري ها طي سال هاي و 791377 براساس تبصره 35 قوانين بودجه سنواتي انجام شد (براي سال هاي 77 و 78 به استناد تبصره 41 قانون برنامه دوم توسعه و در سال 1379 با استناد به بند ف تبصره 2 قانون بودجه سال ) 1379 كه طي اين دوره مبلغ 4 هزار و 832 ميليارد ريال /58 02 معادل درصد كل فروش دوره مورد بررسي ( ) 791370 صورت پذيرفته است /90 3 كه درصد آن از طريق بورس /و 7 درصد 9 از طريق مزايده انجام شده است. در اين دوره هيچ گونه واگذاري از طريق مذاكره انجام نگرفته است. در مجموع سه دوره واگذاري ( ) 791370 مبلغ 8 هزار و 328 ميليارد ريال سهام واگذار شده است /78 33 كه درصد فروش از طريق بورس /8 75 درصد از طريق مزايده /12 92 و درصد از طريق مذاكره صورت پذيرفته است. در دوره چهارم خصوصي سازي كه سال هاي 1380 به بعد را دربرمي گيرد واگذاري ها براساس برنامه سوم توسعه انجام مي گيرد. براساس قانون برنامه سوم توسعه هيات وزيران و هيات عالي واگذاري به عنوان نهادهاي سياستگذار و سازمان خصوصي سازي و شركت هاي مادر تخصصي به عنوان عوامل اجرايي، وظيفه واگذاري سهام شركت ها را به عهده دارند. با توجه به تمهيدات پيش بيني شده در ماده 15 برنامه سوم سازمان خصوصي سازي (سازمان مالي گسترش مالكيت واحدهاي توليدي سابق ) وكالت واگذاري شركت هايي كه موردتصويب قرار گرفته اند را به عهده دارد، با توجه به اين كه اين سازمان فعاليت خصوصي سازي خود را از آذرماه سال 1380 آغاز كرده است عملا طي هشت ماه اول سال گذشته هيچ گونه فعاليتي در زمينه خصوصي سازي صورت نپذيرفت اما پس از تشكيل اين سازمان تا پايان سال 1380 تعداد بالغ بر 50 ميليون سهم به بازار عرضه شد كه حدود 42 ميليون سهم آن به مبلغ 201 ميليارد ريال به فروش رسيد. براساس قانون بودجه سال 81 نيز سازمان خصوصي سازي مكلف شد از محل سهامي كه در اختيار دارد و سهامي كه به صورت وكالت در اختيار آن قرار مي گيرد مبلغ 6000 ميليارد ريال واگذار كند كه تاكنون 1600 ميليارد ريال سهام واگذار شده است كه اين ميزان حدود 25 درصد اهداف پيش بيني شده است. عمومي سازي به جاي خصوصي سازي از ابتداي خصوصي سازي تاكنون، بخش قابل توجهي از سهام شركت هاي دولتي به نهادهاي عمومي از جمله صندوق هاي بازنشستگي، تامين اجتماعي و.. واگذار شده است كه به گفته كارشناسان اين نهادها اگرچه دولتي نيستند اما به نوعي وابسته به دولت اند. در نتيجه واگذاري سهام شركت ها به نهادهاي عمومي، با هدف خصوصي سازي كه افزايش كارآيي است منافات دارد. معاون وزير اقتصاد در امور شركت هاي دولتي مي گويد: از ابتداي خصوصي سازي تاكنون هزار ميليارد تومان بابت پرداخت ديون به دستگاه هايي كه دولت به آنها بدهكار بوده واگذار شده است و اگر هتل هاي هما و هواپيمايي آسمان كه جديدا سهام آنها واگذار شده است محاسبه شود اين رقم افزايش خواهد به يافت عبارتي بخش عمده اي از حجم خصوصي سازي انجام شده طي اين مدت عمومي سازي بوده است. هرچند دولت اين تصميم را جهت پرداخت بدهي به صندوق بازنشستگي و تامين اجتماعي اتخاذ كرده است اما برخي صاحبنظران بر اين باورند كه مي توان بدهي اين سازمان ها را از محل درآمد فروش سهام به بخش خصوصي پرداخت كرد. اما از سوي ديگر، برخي مسوولان براين باورند كه به دليل نبود تقاضاي كافي چاره اي جز واگذاري سهام به اين نهادها نيست اما با زمان بندي كه تعيين شده است، اين نهادها مكلف اند بعد از اتمام زمان تعيين شده سهام آن شركت ها را به بخش خصوصي واگذار كنند. موانع خصوصي سازي به گفته كارشناسان به دليل فراهم نبودن فضاي خصوصي سازي و مطابق نبودن راهكارها با ادبيات خصوصي سازي، صاحبان سهام شركت هاي دولتي ترجيح مي دهند به دليل امتيازات و استثناهايي كه بنگاه هاي دولتي نسبت به بخش خصوصي، از آن برخوردارند، در بخش دولتي باقي بمانند. يكي از دلايل مهمي كه عدم تحقق هدف پيش بيني شده خصوصي سازي در سال جاري به آن نسبت داده مي شود، تعلل دستگاه ها در ايجاد شركت هاي مادر تخصصي است. سيد علي اكبر هاشميان معاون وزير اقتصاد در امور شركت هاي دولتي در اين رابطه مي گويد: يكي از مسائلي كه باعث كند شدن روند واگذاري ها شده، تعلل دستگاه هاي ديگر در ايجاد شركت هاي مادر تخصصي است. در حال حاضر ايجاد 71 شركت مادر تخصصي از سوي دولت به تصويب رسيده و يا در شرف تصويب است اما تاكنون اساسنامه 9 شركت مادر تخصصي به تصويب هيات وزيران رسيده است و اساسنامه تعدادي از دستگاه ها نيز پيشنهاد شده كه در حال بررسي است. وي افزود: لازمه واگذاري سهام شركت هاي دولتي ايجاد شركت هاي مادر تخصصي است تا پس از ايجاد آنها، شركت هاي تحت پوشش و قابل واگذاري مشخص شده و با وكالت آنها به سازمان خصوصي سازي سهامشان به فروش برسد. وي يكي از دلايل روند كند واگذاري طي 15 سال اخير را معطل ماندن اجراي قوانين ذكر مي كند و مي گويد: طولاني بودن زمان تصويب قانون و تهيه آيين نامه هاي اجرايي و همچنين رفع ابهام از قانون باعث شده براي واگذاري زمان طولاني صرف شود. درواقع طي 15 سال اخير اجراي قوانين آنقدر معطل شده است كه يك قانون جديد جايگزين قانون قبلي شده و تا آيين نامه اجرايي آن تدوين شود، دوباره قانون ديگري جايگزين آن شده است. خصوصي سازي اگر بخواهد به معناي واقعي انجام شود، مجلس بايد به دولت اختيار كامل بدهد و اجراي خصوصي سازي را به خود دولت واگذار كند تا براي هر اصلاح كوچكي كه لازم است، مدت ها در مجلس براي بررسي و قانونگذاري معطل نشوند. وي مي افزايد: در مورد تشخيص اين كه سهام به چه كسي واگذار شود، كارآفرين كيست و سهام شركت هاي كوچك به چه نحوي بايد واگذار شود، ابهاماتي وجود دارد كه در حال حاضر براي ماده 15 و 16 قانون برنامه تقاضاي اصلاح شده كه منتظر تصويب نهايي در مجلس است. معاون وزير اقتصاد در عين حال پيش بيني مي كند كه با توجه به سرعت نسبي كه در ارسال اساسنامه و بررسي آن در حال حاضر به وجود آمده، تا پايان سال شاهد افزايش واگذاري سهام شركت هاي دولتي باشيم. حسن خوشپور مديركل دفتر هماهنگي امور شركت ها و خصوصي سازي سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور نيز يكي از دلايل عدم تحقق اهداف پيش بيني شده خصوصي سازي را وجود مشكلات در قوانين و راهكارهاي ارائه شده ذكر مي كند و مي گويد: هرچند دولت خصوصي سازي را به عنوان يك سياست موردتوجه قرار داده است اما مواردي در مفاد قانون برنامه سوم گنجانده شده كه دست اندركاران واگذاري، اين موارد را مطلوب نمي دانند. اگر هدف از خصوصي سازي كسب درآمد باشد و ارتقاي كارآيي مدنظر نباشد، خود به خود فرآيند خصوصي سازي كند خواهد شد، چرا كه هدف از خصوصي سازي ارتقاي كارآيي است و اگر صرفا فروش سهام با مبالغ بالاتر هدف قرار گيرد و به لياقت ها و صلاحيت ها اهميت داده نشود، خصوصي سازي به مفهوم واقعي شكل نخواهد گرفت. در اين فرآيند بهاي شركت فروخته شده مهم نيست بلكه مهم آن است كه با فروش اين شركت ها به بهاي كمتر يا بيشتر كارآيي واحدها را بالا ببريم. متاسفانه به دليل نبود توافق همگاني در مورد خصوصي سازي و كم و كيف حضور دولت در اقتصاد كشور، مشكلاتي وجود دارد كه برخي دستگاه ها نگران فروش شركت هايشان با قيمت پايين هستند. كارآيي، اصلي كه رعايت نمي شود براساس اطلاعات ارائه شده وزارت صنايع 81 شركت خود را قابل واگذاري اعلام كرده است و متعهد شده است تا پايان امسال 3500 ميليارد ريال از اهداف بودجه كشور را تحقق بخشد كه در 9 ماه نخست امسال حدود 420 ميليارد ريال از اين تعهد به وقوع پيوسته است. در بين دستگاه هاي مختلف، سازمان گسترش و نوسازي صنايع ايران در حقيقت تنها سازماني است كه بخشي از تعهدات خود را درمورد خصوصي سازي تحقق بخشيده است. برخي عمده دليل پيشرو بودن سازمان گسترش و نوسازي صنايع ايران در امر واگذاري ها را نسبت به ساير دستگاه ها، برقراري راهكارهايي براي بهره گيري اين سازمان از درآمدهاي حاصل از واگذاري سهام شركت هاي زيرمجموعه مي دانند كه انگيزه لازم براي واگذاري در اين سازمان ايجاد كرده است. وزارت نفت با وجودي كه شركت هاي زيرمجموعه قابل واگذاري را مشخص تاكنون كرده، سهمي را به بخش خصوصي واگذار نكرده است. گفته مي شود اين وزارتخانه دليل عدم واگذاري را وجود تعهدات و بدهي خارجي اعلام كرده است. اگر واقعا معتقد به خصوصي سازي و افزايش كارآيي هستيم و اگر هدف از خصوصي سازي را بهره گيري از مزاياي كاركردهاي بازار و مشاركت كارآفرينان مولد در اقتصاد و ارتقاي كارآيي هاي دولت براي انجام فعاليت هاي اصلي مي دانيم، بايد خصوصي سازي را جدي بگيريم. اگر همه مسوولان و صاحبنظران معتقدند كه حضور وسيع دولت از طريق شركت هاي دولتي به صلاح نيست و خصوصي سازي را راه حلي براي آن مي دانند به چه دليل مقاومت براي خصوصي سازي صورت؟ مي گيرد اگر هدف ارتقاي كارآيي است چرا فقط فروش سهام با مبالغ بالاتر هدف دولت است و به لياقت ها و صلاحيت ها اهميت داده؟ نمي شود چرا براي بهره گيري از پتانسيل ها و قابليت هاي بالقوه در جست وجوي شناسايي عوامل و نهادهاي ذي صلاح نيستيم. به هر حال تا پايان سال زماني باقي نمانده است و اگر روند به همين منوال باشد و اصلاح قوانين و مقررات و تصويب اساسنامه هاي شركت هاي مادر تخصصي سرعت نيابد و نگرش دستگاه ها به امر خصوصي سازي تغيير نكند هزار 7رقم ميليارد ريال پيش بيني شده در لايحه بودجه سال 82 از محل واگذاري سهام شركت هاي دولتي نيز خوشبينانه خواهد بود. فروش سهام در چهار ماه پاياني سال 80 توسط سازمان خصوصي سازي مبلغ سهام فروش رفته (ميليون ريال ) تعداد سهام فروش رفته سهام عرضه شده سهام قابل عرضه طبق مصوبه هيات وزيران نام شركت 13119 4500000 4500000 4500000 ايران خودرو 13132 7000000 7000000 7000000 ايران خودرو ديزل 14477 5000000 5000000 5000000 گروه بهمن 39192 2600000 2600000 2600000 سيمان تهران 27699 4500000 4500000 4500000 توسعه صنايع بهشهر 77598 12000000 12000000 12000000 سيمان فارس خوزستان 3026 2000000 2000000 2000000 سرمايه گذاري رنا 8216 649443 649443 649443 پتروشيمي فارابي 181 147000 8000000 8000000 پارس الكتريك 1155 521454 929845 929845 آبسال 3207 3066525 3066525 3066525 آزمايش 201002 41984422 50245813 50245813 جمع ماخذ: سازمان خصوصي سازي گزارش عملكرد فروش سهام شركت هاي دولتي و متعلق به دولت براساس دوره واگذاري ارقام به ميليارد ريال درصد (ازكل دوره ها ) مبلغ فروش شرح دوره واگذاري /9 /2 /8 34 /20 60 /790 9 /230 6 /694 2 /1715 7 فروش از طريق بورس فروش از طريق مزايده فروش از طريق مذاكره جمع از سال 1373 1370 لغايت با استناد به تبصره 32 قانون برنامه اول توسعه و براساس مصوبات هيات وزيران /16 54 /0 35 /4 58 /21 38 /1370 4 /29 1 /381 2 /1780 7 فروش از طريق بورس فروش از طريق مزايده فروش از طريق مذاكره جمع از سال 1374 لغايت 1376 با استناد به تبصره 41 قانون برنامه دوم توسعه و براساس قانون نحوه واگذاري سهام دولتي و متعلق به دولت به ايثارگران و كارگران /5 /1373 12 مصوب /52 39 /5 64 0 /58 02 /4362 9 /469 4 0 /4832 3 فروش از طريق بورس فروش از طريق مزايده فروش از طريق مذاكره جمع از سال 1377 لغايت 1379 براي سال هاي 77 و 78 با استناد به تبصره 41 قانون برنامه دوم و -بصره 35 قوانين بودجه سنواتي و براي سال 1379 با استناد به بند ف تبصره 2 (تمديد تبصره 35 سال گذشته براي اين سال ) 100 /8328 5 جمع دوره ها ماخذ: سازمان خصوصي سازي