Hamshahri corpus document

DOC ID : H-811016-59469S1

Date of Document: 2003-01-06

ماهيت نظام بودجه ريزي در كشور ما سنتي است معاون امور اشتغال وزارت اقتصاد و دارايي: عرضه تسهيلات و اعتبارات بانكي و به تبع آن نرخ سود اعتبارات در نظريات علم اقتصاد بايستي در بازار پول و از تعامل ميان عرضه و تقاضاي پول حاصل ولي شود اين متغير را تحت عنوان تسهيلات تكليفي و از طريق بودجه عمومي كه ابزار سياست هاي مالي است، كارسازي كرده ايم فقدان ارتباط ميان نظارت مالي و نظارت عملياتي بر بودجه عمومي و بالا بودن انحراف پيش بيني درآمدهاي بودجه عمومي، از عمده ترين مشكلات نظام بودجه ريزي ما به شمار مي رود. در كشور ما، اگرچه روش بودجه ريزي عملياتي است ولي ماهيت آن هنوز به شكل سنتي و دستگاهي باقي مانده است و ارزيابي آثار اقتصادي تخصيص بودجه به سادگي امكان پذير نيست. به دليل همين ماهيت است كه چانه زني دستگاه ها در بودجه هنوز وجود دارد و هر دستگاهي كه به هر دليلي در بدنه دولت از قدرت بيشتري برخوردار باشد، قادر خواهد بود، منابع بيشتري را به خود اختصاص دهد. تغييراتي كه امسال در نظام بودجه ريزي كشور داده شد، اگرچه باعث نزديك شدن تنظيم بودجه با استانداردهاي جهاني شده است و شفافيت بيشتري در رديف هاي درآمدي و هزينه اي به وجود مي آورد، ولي ماهيت نظام بودجه ريزي و مشكلات ساختاري آن كما في السابق باقي مانده است. در اين زمينه با مصطفي ضرغامي، معاون امور اشتغال وزارت اقتصاد و دارايي گفت وگويي انجام داده ايم كه در ادامه مي خوانيد: جايگاه بودجه در سياست هاي اقتصادي كلان كشور؟ چيست از ديدگاه سنتي، بودجه يك سند دخل و خرج دولت طي يك سال مالي است و هزينه هاي دولت از محل درآمدهاي حاصل شده از منابع مختلف بودجه اي تامين مي شود. درواقع در ديدگاه سنتي به بودجه، رويكرد حسابداري بودجه وجه غالب دارد و غالبا تلاش بر آن است كه براي اجتناب از كسري بودجه، طرف درآمدها و هزينه ها متوازن شوند. اما وقتي به بودجه از ديدگاه اقتصادي نگريسته مي شود، مساله فراتر از يك عمل حسابداري است و كاركرد آن بسيار ظريف تر و پيچيده تر مي شود. امروزه به بودجه عمومي دولت به عنوان يكي از عناصر طرف تقاضاي كل توليد نگريسته مي شود و ضريب تكاثري تزريق منابع دولت را برطرف عرضه اقتصاد يعني بر رشد اقتصادي موردارزيابي و اندازه گيري قرار مي دهند. فعاليت هاي شبه مالي سبب مي شوند كه ارزيابي اثرات بودجه بر اقتصاد كشور مخدوش شود و نتوان به طور شفاف بودجه را مورد آسيبشناسي قرار داد بايستي در بازار تجارت خارجي تعيين شود، حالابه ابزاري براي تعادل بخشي نرخ ارز كه بودجه عمومي دولت مبدل شده است در چارچوب نظريات كلاسيك و استاندارد اقتصاد، منبع تامين درآمدهاي دولت ماليات است. در حالت تعادل ايستاي مقايسه اي، با اخذ ماليات از درآمد عاملان اقتصادي (چه بخش مصرفي و چه بخش توليدي ) و از طريق كاهش درآمد اين عاملان، تقاضاي كل برحسب ضرايب تكاثري مخارج دولتي باكاهش مواجه مي شود; كه در واقع به اثرات اختلال زايي ماليات موسوم است، لذا اخذ ماليات به لحاظ ماهيتي موجب انقباض طرف تقاضا و به تبع آن موجب انقباض در طرف عرضه كل اقتصاد مي شود. اما زماني كه اين ماليات ها وصول و مجددا توسط دولت به اقتصاد تزريق شد، يك اثر انبساطي بر تقاضاي كل مي گذارد. آنچه اهميت دارد اين است كه برآيند خالص آثار تزريقي و نشتي بر رشد اقتصادي مثبت است يا ؟ منفي مثبت بودن اين اثر به معناي كارآيي هزينه هاي دولت است و به آن معناست كه دولت با هزينه كردن در اقتصاد نه تنها اثرات اختلالي و انقباضي اخذ ماليات را پوشش داده است بلكه شدت اثر انبساطي تزريق مخارج دولت آنقدر زياد بوده كه نرخ رشد اقتصادي را نيز افزايش داده است. اگر بخواهيم يك جمع بندي از اين قسمت از بحث داشته باشيم آن است كه بودجه عمومي دولت يكي از مولفه هاي سياست هاي كلان اقتصادي است كه مي تواند به طور بالقوه رفاه اقتصادي را افزايش دهد و كاركرد قانون بودجه را از حالت سنتي دخل و خرج و نگرش حسابداري خارج نمايد. حال اگر بپذيريم كه بودجه و تنظيم آن از جايگاه سياستگذاري برخوردار است كه تحت عنوان سياست هاي مالي از آن ياد مي شود، بايد گفت دو ابزار براي سياست مالي وجود دارد: اول ماليات ها و دوم هزينه هاي دولت. مگر در حال حاضر ابزارهايي كه ما در بودجه استفاده مي كنيم كدام؟ است براي اعمال سياست هاي مالي و اثربخشي آن بر رشد اقتصادي بايستي از دو ابزار ماليات ها و هزينه هاي دول ت است فاده كرد. در آسيبشناسي سياست هاي مالي در اقتصاد ايران به يك نكته واجد اهميت برمي خوريم كه متاسفانه كمتر به آن توجه شده است. يعني به جاي تاكيد بر اين دو ابزار، از ساير ابزارها براي اعمال سياست هاي مالي استفاده مي كنيم كه پايه نظري و تجربي ندارد. يكي از اين ابزارها نرخ ارز است. به لحاظ اقتصادي، نرخ ارز بايستي در بازار تجارت خارجي و از تعامل ميان معادلات واردات و صادرات تعيين شود. يعني نرخ ارز بايستي بيانگر قدرت خريد پول داخلي براي يك واحد كالاي خارجي در مقايسه با قدرت خريد خارجيان براي خريد يك واحد از كالاي مشابه داخلي كشور ما باشد. اما در كشور ما، نرخ ارز در بودجه عمومي تعيين مي شود و آن هم به صورت يك پسماند از تفاوت ميان درآمدها و هزينه هاي دولت. يعني ابتدا هزينه هاي دولت مورد برآورد قرار مي گيرد و سپس براي تامين اين هزينه ها سراغ اجزاي درآمدهاي عمومي مي رويم. يكي از اين اجزا ماليات هاست كه با توجه به فعاليت هاي اقتصادي و تلاش دستگاه مالياتي، يك رقم افزايشي براي آن برآورد مي شود. جزء ديگر، ساير درآمدهاست كه رقم اين جزء را هم با توجه به عملكرد سال هاي گذشته برآورد تغييرات مي كنيم اساسي و ساختاري در اين دو جزء درآمدي به ويژه در مقطع كوتاه زماني، امكان پذير نيست و مستلزم برنامه ريزي هاي اساسي پيچيده است. لذا براي پاسخگويي به هزينه هاي فزاينده، سراغ جزء سوم يعني درآمد حاصل از فروش نفت مي رويم، چون درآمد نفت دلاري است، لذا آن نرخ ارزي كه اين دلارها را به ريال تبديل كند و هزينه ها را پوشش دهد به عنوان پسماند تعادل بخشيدن به بودجه مطرح مي شود و مي بينيم كه اين نرخ ارز به يكباره در كمتر از يك دهه صد برابر افزايش مي يابد. نرخ ارز كه بايستي در بازار تجارت خارجي تعيين شود، حالا به ابزاري براي تعادل بخشي بودجه عمومي دولت مبدل شده است و همان طور كه عرض كردم اين كار به لحاظ نظري فاقد هرگونه توجيه و اساس علمي است. حالا اين افزايش نرخ ارز چه بلايي بر سر هزينه هاي توليد، نرخ تورم، رقابت پذيري با كشورهاي جهاني مي آورد، موضوع بحث جداگانه اي است. مي خواهم بگويم كه اصولا در انتخاب ابزارها نيز ما با مشكل مواجه هستيم و از ابزارهاي مربوطه سرجاي خودش استفاده نمي كنيم چه رسد به آن كه بخواهيم نتايج سياست ها را ارزيابي كنيم. نتيجه اي كه از اين قسمت مي گيريم آن است كه تا زماني كه ميان ابزارها با كاركرد مربوط به آن تناسبي حاصل نشود، هم آن ابزار پاسخ خود را نمي دهد و هم اين كه در سياست هاي ديگري كه بايستي ابزارها استفاده مي شد، اختلال ايجاد مي شود. كمترين آثار منفي كه اين امر بر جاي ازاين گذاشته آن است كه نرخ ارز را به قيمتي مي رسانيم كه در داخل قدرت فروش آن را نداريم و سپس در بازار خارجي، بر همين ارز كمياب كه از فروش ثروت هاي نسل آينده حاصل شده، چوب حراج مي زنيم. همچنين است جابه جايي ابزارهاي سياست پولي و استفاده از اين ابزارها در سياست مالي و بودجه اي. عرضه تسهيلات و اعتبارات بانكي و به تبع آن نرخ سود اعتبارات در نظريات علم اقتصاد بايستي در بازار پول و از تعامل ميان عرضه و تقاضاي پول حاصل شود. ولي اين متغير را تحت عنوان تسهيلات تكليفي و از طريق بودجه عمومي كه ابزار سياست هاي مالي است، كارسازي كرده ايم. درواقع كاري كرده ايم كه اين بار سياست هاي مالي بر سياست هاي پولي سايه بيندازد و آن را عقيم كند. الزام به كاهش ده درصد سالانه از حجم تسهيلات تكليفي به دليل همين ازجمله تصميمات صحيح دولت تلقي مي شود، لذا به كارگيري ابزارها در قالب سياست هاي مربوط به خود، يك اصل مهم و ضروري است كه بايد به آن عنايت ويژه داشت. اثرات فعاليت هاي شبه مالي در بودجه؟ چيست وجود فعاليت هاي شبه مالي و گسترش آن يكي از آسيبها در دو دهه اخير بوده است. در فعاليت هاي شبه مالي، به شكل ضمني از ابزارهاي بودجه اي استفاده مي كنند ولي آثار به كارگيري اين ابزارها از كانال بودجه عمومي عبور نمي كند. به همين دليل است كه مي گوييم به شكل ضمني. در ادبيات ماليه عمومي، ما يك سري ماليات هاي صريح داريم كه به شكل پول از عاملان اقتصادي اخذ و به خزانه واريز مي شود. يعني به صورت صريح و آشكار منبع مالي براي بودجه دولت همچنين است هزينه هاي صريح، باز به شكل آشكار از خزانه برداشت مي شود. درواقع ورود و خروج منابع از طريق بودجه صورت مي گيرد. اما يك سري ماليات هاي ضمني يا هزينه هاي ضمني هم داريم كه اينها به طور مشخص و معين در بودجه وارد و يا از آن خارج نمي شود; هرچند آثار اقتصادي خود را بر جاي مي گذارند. براي مثال تا قبل از يكسان شدن نرخ ارز دولت به حدود 80 درصد از كالاهاي وارداتي كه واسطه اي يا سرمايه اي بودند ارز 175 توماني اختصاص در مي داد همان زمان نرخ ارز بازار يا نرخ واريزنامه اي حتي تا 900 تومان هم در نوسان بود. اگر دولت نرخ ارز 175 تومان را به واردكنندگان تخصيص نمي داد آنها بايستي به ميزان مابه التفاوت آن تا 900 تومان به ازاي هر دلار پرداخت مي كردند. يعني درواقع دولت به ميزان مابه التفاوت به واردكنندگان سوبسيد پرداخت كرده است. ولي نه در شكل هزينه هاي صريح و آشكار كه از محل بودجه پرداخت شود. البته اثر اين سوبسيد به هر حال در اقتصاد جاري است. از طرف ديگر صادركنندگان ملزم بودند كه دلار خود را به قيمت 300 تومان به بانك مركزي بفروشند (منظورم قبل از بازار واريزنامه اي است ) كه اگر اين الزام وجود نداشت، صادركنندگان به ازاي فروش هر دلار در بازار مي توانستند 600 تومان اضافي دريافت كنند. معناي اين امر آن است كه دولت يك ماليات ضمني بر صادركنندگان تحميل كرده ولي باز نه در شكل درآمدهاي صريح و آشكار كه به بودجه عمومي واريز شود. اثر اين ماليات نيز در اقتصاد جاري است. اينها فعاليت هاي شبه مالي است كه هرچند ماهيتا از ابزار مالي استفاده مي كند ولي خارج از كانال بودجه كارسازي مي شود. اين فعاليت ها سبب مي شوند كه ارزيابي اثرات بودجه بر اقتصاد كشور مخدوش شود و نتوان به طور شفاف بودجه را مورد آسيبشناسي قرار داد و در سال هاي بعد نقاط ضعف آن را از بين برد. اين فعاليت هاي شبه مالي در بازار پول و سرمايه هم وجود دارد. مثلا سپرده هاي جبران نشده يا كمتر جبران شده بانك ها نزد بانك مركزي نيز يكي ديگر از فعاليت هاي شبه مالي است. موارد زيادي كه در قالب اين فعاليت ها قرار مي گيرند، غالبا ناشي از قوانين و مقرراتي هستند كه در برخي بخش ها بدون توجه به آثار جانبي آن بر بخش هاي ديگر اعمال مي شوند. البته يكسان شدن نرخ ارز تا حد زيادي از اين فعاليت ها كاسته است ولي هنوز در بخش هاي پولي و مالي مواردي وجود دارند. اثرات سياست هاي مالي بر متغيرهاي اقتصادي را چگونه ارزيابي؟ مي كنيد موضوع تعدد و تنوع مراجع تصميم گير در اعمال انواع عوارض و پراكندگي وصول و هزينه كردن درآمدهاي حاصله، از ديگر نقاط آسيب در بودجه عمومي و به تبع آن سياست هاي مالي است. در حال حاضر، درآمدهاي متنوع و متعددي وجود دارد كه از سوي دستگاه هاي مختلف اخذ مي شود و همگي ماهيت ماليات دارند. اگرچه درصد زيادي از اين درآمدها به خزانه واريز و سپس به شكل جمعي - خرجي به اين دستگاه ها تخصيص داده مي شود، ولي تمايز آن با ماليات آن است كه محل هزينه آنها از قبل مشخص شده است. به اين نوع درآمدها در ادبيات ماليه عمومي اصطلاحا ماليات تخصيص يافته گفته مي شود. ماليات يك تعريف استاندارد و مورد قبول جهاني دارد. ماليات وجوهي است كه به اجبار توسط دولت از عاملان اقتصادي اخذ مي شود و دولت هيچ تعهدي نسبت به اعطاي خدمات به فرد پرداخت كننده ماليات اگر ندارد اين تعريف را بپذيريم، نتيجه آن مي شود كه اغلب عوارضي كه از سوي شهرداري ها دريافت مي شود، عوارضي كه به موجب قوانين بودجه اخذ مي شود، مابه التفاوت سازمان حمايت از مصرف كننده و توليدكننده، حق بيمه هاي تامين اجتماعي و خدمات درماني، برخي از درآمدهاي حاصل از انحصارات و مالكيت هاي دولت همگي ماليات هستند و بايستي در طبقه بندي درآمدهاي مالياتي قرار گيرند. تمركز اين وجوه به عنوان ماليات و تمركز در سياستگذاري براي هزينه كردن آن در اقتصاد، موجب مي شود كه اثربخشي سياست هاي مالي دولت به چند برابر افزايش يابد، براي مثال نسبت مالياتي كه از حاصل تقسيم درآمد مالياتي به توليد ناخالص داخلي (GDP/T) به دست مي آيد در حال حاضر حدود 6 درصد است. اين به آن معناست كه سالانه به طور متوسط 6 درصد از ارزش افزوده اقتصاد ماليات اخذ مي شود و قدرت مانور دولت در اعمال سياست هاي مالي معادل 6 درصد GDP ولي است واقعيت چيز ديگري است. اگر كليه درآمدهايي كه در قالب انواع عوارض يا حق بيمه يا مابه التفاوت اخذ مي شود نيز جزء درآمد مالياتي طبقه بندي كنيم اين نسبت به حدود 17 درصد افزايش مي يابد. به علاوه با لحاظ كردن معافيت هاي بخشي (نظير بخش كشاورزي و نفت ) و معافيت هاي موضوعي و پايه درآمدي كه در كتاب قانون آمده است اين نسبت حدود 25 درصد افزايش مي يابد يعني درواقع از حدود 25 درصد از ارزش افزوده ماليات اخذ مي شود و قدرت اعمال سياست هاي مالي دولت به طور بالقوه به ميزان 25 درصد كل ارزش افزوده اقتصاد است. ولي علي رغم اين ظرفيت در عمل اين قدرت را به 6 درصد تقليل داده ايم. اين موضوع يكي ديگر از آسيبهاي نظام بودجه اي ماست كه با تدوين لايحه موسوم به تجميع عوارض، پراكندگي در وصول از بين خواهد رفت، ليكن هنوز دستگاه هاي ذي نفع از اين درآمدها به صورت تخصيص يافته استفاده مي كنند و كاركرد مالياتي را هنوز به طور كامل حائز نيست. مشكلات بودجه ريزي در كشور؟ چيست اگر سير تطور بودجه ريزي در ايران را ملاحظه كنيم، مي بينيم كه ابتدا بودجه ريزي ما دستگاهي بوده است. يعني درخواست دستگاه هايي كه از بودجه عمومي دولت استفاده مي كنند را با توجه به پيش بيني كه از درآمدها داريم، به آنها تخصيص دهيم. در اين نوع بودجه ريزي شرح وظايف و تكاليف قانوني و همچنين رشته فعاليت ها و عملياتي كه هر دستگاه بايد تعقيب كند، مدنظر قرار نمي گيرد. درواقع اين نوع بودجه ريزي در حال حاضر منسوخ شده پس است از آن بودجه ريزي عملياتي مطرح شد و تخصيص بودجه به دستگاه ها براساس شرح عمليات و ريز فعاليت هاي آنها صورت مي گيرد. وجه مشخصه اين نوع بودجه ريزي آن است كه بودجه عمومي را از حالت حسابداري صرف خارج مي كند و در اين قالب تخصيص منابع صورت مي پذيرد. در اين روش، وظايف توسعه اي هر دستگاه با منابعي كه به آن دستگاه اختصاص مي دهند متناسب مي شود و امكان نظارت به رديف هاي جزئي بودجه هر دستگاه نيز چه از نظر مالي و چه از نظر عملياتي امكان پذير مي شود. در كشور ما، اگرچه روش بودجه ريزي عملياتي است ولي ماهيت آن هنوز به شكل سنتي و دستگاهي باقي مانده آثار است اقتصادي تخصيص بودجه به سادگي امكان پذير نيست و لذا امكان ارزشيابي ضعيف است. به دليل همين ماهيت است كه چانه زني دستگاه ها در بودجه هنوز وجود دارد و هر دستگاهي كه به هر دليلي در بدنه دولت از قدرت بيشتري برخوردار باشد، قادر خواهد بود منابع بيشتري را به خود اختصاص دهد. تغييراتي كه از امسال در نظام بودجه ريزي كشور صورت گرفته، اگرچه به استانداردهاي جهاني نزديك تر شده و شفافيت بيشتري در رديف هاي درآمدي و هزينه اي به وجود آورده ولي ماهيت نظام بودجه ريزي و مشكلات ساختاري آن كما في السابق باقي مانده است. نظر شما راجع به فقدان ارتباط ميان نظارت مالي و نظارت عملياتي بر بودجه عمومي به عنوان يكي از مشكلات نظام بودجه ريزي؟ چيست فقدان ارتباط ميان نظارت مالي و نظارت عملياتي بر بودجه عمومي نيز از ديگر مشكلات نظام بودجه ريزي است. در حال حاضر به موجب قانون، نظارت هاي مالي به عهده وزارت اقتصاد و نظارت عملياتي به عهده سازمان مديريت و برنامه ريزي است. من در اينجا وارد بحث نقاط ضعف هر كدام از اين نظارت ها نمي شوم (كه با چه كيفيتي انجام مي شود ).مساله مهم، چگونگي ارتباط ميان اين دو دستگاه است. ارتباط ميان نظارت عملياتي و نظارت مالي، مثل ارتباط تشخيص و پرداخت يعني است به موجب نظارت عملياتي دستگاهي تشخيص مي دهد كه مثلا در سال 80 به فلان پروژه يا طرح عمراني، مبالغي را يك دستگاه ديگر به عنوان خزانه دار بپردازد. تا قبل از تصويب قانون برنامه و بودجه در اوايل دهه 50 هر دو نوع نظارت در يك دستگاه واحد صورت مي گرفت يعني يك دستگاه هم تشخيص مي داد و هم پرداخت مي كرد. لذا ملاك هاي ميان تشخيص و پرداخت يكي بود. در حال حاضر اين فرآيند به طور كاملا جداگانه توسط دو دستگاه صورت مي گيرد. يعني دستگاه ماليه كشور در اغلب اوقات اطمينان كامل ندارد (همانند نظارت هاي مالي كه از طريق ذي حسابها و دقيقا كه وجوهي كه پرداخت مي كند مطابق ضوابط قانون محاسبات صورت مي پذيرد ) دقيقا منطبق بر ضوابط و مقررات است يا خير. نظارت در يك دستگاه متمركز شود. موضوع اصلي تعيين منظور اين نيست كه لزوما هر دو نوع ملاك ها و معيارهاي يكسان در فرآيند تخصيص و پرداخت است. ما الان ذي حساب طرح هاي عمراني هم داريم ولي اينها نظارت مالي بر طرح هاي عمراني مي كنند و به درصد پيشرفت عمليات و ذي حق بودن در تزريق منابع مجدد به اين طرح ها، كاري ندارند. ذي حساب طرح هاي عمراني با ذي حسابي كه هزينه هاي حقوق و هزينه هاي اداري را تاييد و پرداخت مي كند، به لحاظ ماهيتي خيلي با هم متفاوتند. ذي حساب طرح هاي عمراني بايد متخصص فني - اقتصادي باشد و با اطمينان كامل از پيشرفت پروژه ها و با ارائه گزارش كارشناسي از اولويت بندي پروژه ها متناسب با اهداف توسعه اي برنامه ها، دستور پرداخت صادر كند. اثري كه پرداخت هاي عمراني بر رشد اقتصادي دارند مثبت و تكاثري است، ولي پرداخت هاي جاري لزوما اين اثر را ندارند. از مشكلات ديگر نظام بودجه ريزي آن است كه پيش بيني درآمدهاي بودجه عمومي با انحراف بسيار زيادي روبه روست و اين خود عاملي مهم براي كسري بودجه هر ساله به شمار مي رود. نظر شما در اين زمينه؟ چيست اگر متوسط درصد تحقق نسبت به پيش بيني در قسمت ساير درآمدها را در اين چند ساله نگاه كنيم مي بينيم حدود 40 تا 45 درصد از اين پيش بيني ها محقق نشده است. درآمدهاي مالياتي هم البته به ميزان كمتر مواجه با اين مشكل است. مثلا در قانون بودجه امسال علي رغم كاهش نرخ هاي مالياتي، هنوز پيش بيني ها بر مبناي روند افزايشي قبل استوار شده و در حال حاضر يكي از اقلام درآمدي كه نسبت به پيش بيني به وقوع نمي پيوندد، همين ماليات ها خواهد بود. اين عدم تحقق ها، بيشترين آسيب را به بخش اعتبارات عمراني وارد مي كند و متناسب با عدم تحقق درآمدها، غالبا از هزينه هاي عمراني كم مي شود كه اين هم به نوبه خود سبب افزايش زمان اجراي پروژه ها و غيراقتصادي شدن آن مي شود.