Hamshahri corpus document

DOC ID : H-791124-50750S8

Date of Document: 2001-02-13

پشت صحنه بررسي لايحه بودجه 80 در مجلس * كساني كه صرفا با انگيزه جلب بودجه براي حل مشكلات حوزه انتخابيه خود به كميسيون تلفيق رفته بودند در وسط راه بريدند اشاره براي نمايندگان تازه وارد مجلس ششم كه بعداز چند ماه با نحوه بررسي لوايح و طرحها و اجراي آئين نامه داخلي مجلس آشنا شده بودند جالب بود كه به كميسيون تلفيق بودجه نيز سري بزنندتا ضمن تجربه مهمترين و سخت ترين قسمت كار مجلس به برخي برنامه ها وايده آل هاي خود در لايحه بودجه، جامه عمل بپوشانند. به همين دليل وقتي لايحه بودجه سال كل 1380 كشور از سوي دولت به مجلس داده شد نمايندگان خواستار آن شدند كه با توجه به تصويب كاهش تعداد كميسيون هاي مجلس در دوره قبل از، هركميسيون به جاي يك نفر دو نفر به كميسيون تلفيق بروند تا تعداد اعضاي آن كاهش براساس نيابد آئين نامه داخلي براي بررسي بودجه ساليانه كل كشور كميسيون جديدي با حضور همه اعضاي كميسيون برنامه و بودجه و يك نفر از هر كميسيون تخصصي تشكيل مي شود. امسال با تصويب پيشنهاد نمايندگان از هر كميسيون دو نفر به كميسيون تلفيق راه يافتند. هدف نوشتار زير بررسي مسائلي است كه يا اساسا در خبرهاي بررسي لايحه بودجه انعكاس نيافت يا آن گونه كه بايد بازشكافته نشد. زهرا ابراهيمي نمايندگان براي عضويت در كميسيون تلفيق مجلس كه در شكل گيري و جهت گيري بودجه نقش اساسي دارد، انگيزه هاي متفاوتي دارند. عده اي به كار در كميسيون تلفيق به عنوان يك تجربه نگاه مي كنند و عده اي اندك نيز هدفشان تدارك بودجه براي حوزه انتخابيه شان است، ولي اكثريت با انگيزه تاثير بر لايحه بودجه در سطح كلان و تاثيرگذاري بر روندهاي سياسي، داوطلب عضويت در كميسيون تلفيق مي شوند. افراد معدودي كه صرفا با انگيزه جلب بودجه براي حل مشكلات حوزه انتخابيه با اصرار نظر اعضاي كميسيون خود را براي رفتن به كميسيون تلفيق جلب كردند غافل از اين بودند كه كار بررسي بودجه سخت و عايدي آن براي تك تك نمايندگان بسيار كم است. اين عده وقتي مشاهده كردند كه ساير نمايندگان براي مرخصي به حوزه هاي انتخابيه رفته اند اما آنها بايد هر روز در سه نوبت كاري فشرده تا ساعت 12 شب در مجلس و در جلسات خشك با آمار وارقام بودجه كلنجار بروند و در نهايت نيز نتوانند پيشنهاداتشان را براي شهرهاي خود به تصويب برسانند در وسط راه بريدند ولي چون ديگر هيچ راهي براي بازگشت نداشتند كج دار و مريز در جلسات حاضر مي شدند. چند نفري هم حاضر بودند سختي راه را تا انتها تحمل كنند و در نهايت يكي دو طرح براي شهرهاي خود به تصويب برسانند ولي آنها نيز نتوانستد به خواسته هاي خود برسند زيرا كلان نگري يكي از شاخصه هاي تنظيم بودجه است و نمايندگان جزيي نگر معمولا نمي توانند به سدهاي بودجه رخنه كنند. اما گروه سومي هم بودند كه براي اداي وظيفه نمايندگي با انگيزه هاي حزبي و فراكسيوني و با شناخت از آنچه كه لازمه كار روي بودجه كل كشور بود به كميسيون رفتند. اين عده اكثريت نمايندگان عضو كميسيون تلفيق را تشكيل مي دادند و در اكثر جلسات نيز شركت كرده و از حداقل مرخصي ها برخوردار مي شدند. شايد اگر اين نمايندگان نبودند تشكيل جلسات سخت كميسيون با مشكل مواجه مي شد. اهميت كميسيون بودجه براي جناح هاي سياسي معمول است هر جناح يا حزبي كه اكثريت مجلس را به دست مي آورد روي كميسيونهاي مهم برنامه ريزي مي كند. يكي از اين كميسيونها، برنامه و بودجه است. با تغيير آيين نامه داخلي مجلس در مجلس پنجم اين كميسيون با كميسيون ديوان محاسبات ادغام شد و اهميت بيشتري يافت. به عبارت ديگر وظيفه تقسيم بودجه كشور بين دستگاهها و نظارت بر نحوه هزينه آن به عهده اين كميسيون قرار گرفت. در مجالس گذشته با وجود آنكه كميسيون بودجه جداي از ديوان محاسبات بود باز هم اهميت خاص خود را داشت. درآن دوران هم معمولا افرادموثر جناح اكثريت با كساني كه قصد عضويت در اين كميسيون را داشتند به رايزني مي پرداخته و قول مي گرفتند كه به شرط راي دادن به فرد مورد نظر آنها براي رياست اين كميسيون، از حضور وي در آن دفاع كنند. ادغام دو كميسيون برنامه وبودجه و ديوان محاسبات، اهميت رياست آن را دوچندان كرد، بويژه آنكه بدانيم رئيس و دادستان ديوان محاسبات از سوي اين كميسيون انتخاب و به مجلس معرفي مي شوند و اختيارات آن به قدري است كه مي تواند روساي سه قوه را در موردنحوه هزينه بودجه در دستگاههاي خود احضار كند. با توجه به اين نكات، طبيعي است هر جناحي كه اكثريت داشته باشد علاوه برآنكه تلاش مي كند كميسيون برنامه و بودجه را در دست بگيرد سعي مي كند در هنگام بررسي بودجه نيز كساني را از كميسيونهاي تخصصي به كميسيون تلفيق بفرستد كه در نحوه بودجه ريزي با آنها هماهنگ باشند تا بتوانند اصلاحات لازم را در لايحه بودجه بوجود آورند. در اين دوره با توجه به حضور قوي فراكسيون مشاركت در مجلس ششم اين فراكسيون توانست از 47 عضو كميسيون تلفيق راي 23 حتمي را به دست آورد و بقيه از فراكسيونهاي همبستگي، روحانيون مبارز، كارگزاران و جناح اقليت بودند. معمولا جناحي كه اكثريت كميسيون تلفيق را به دست مي گيردتلاش مي كند هيات رئيسه را نيز با خود هماهنگ سازد. در همين راستا، شب قبل از تشكيل رسمي كميسيون تلفيق، فراكسيون مشاركت با تشكيل جلسه اي در مورد تركيب هيات رئيسه با اعضاي خود به توافق رسيد. اين در حالي بود كه رايزني هاي لازم نيز با بهزاد نبوي، محسن صفايي فراهاني و مجيد انصاري براي رياست كميسيون صورت گرفته بودكه در نهايت مجيد انصاري از فراكسيون مجمع روحانيون مبارزبه رياست كميسيون انتخاب شد. اين انتخاب براي جناح اقليت مجلس هم كه با نمايندگان فراكسيون مشاركت تضادهاي جدي دارند، مطلوب بود. بقيه اعضاي هيات رئيسه شامل علي قنبري نايب رئيس اول، رجبعلي مزروعي نايب رئيس دوم، محسن صفايي فراهاني مخبر، نورالدين پيرموذن و حسن رمضانيان پور، منشي هاي هيات رئيسه بودند. محدوديت مجلس براي ايجاد تغييرات در لايحه بودجه با انتخاب هيات رئيسه كميسيون تلفيق، جلسات بررسي لايحه بودجه آغاز شد. در جريان بررسي لايحه بودجه معمولا در مورد آن قسمت از تبصره كه درآمدهاي دولت رامشخص مي كند نمايندگان حساسيت زيادي نشان نمي دهند، زيرا كارشناسان دولت، ميزان درآمد نفت، ماليات هاي مستقيم و ساير درآمدها را مشخص كرده اند و مجلس در جهت افزايش اين معمولا درآمد، قدرت مانور زيادي ندارد. بحث اصلي در قسمت هزينه هاست، در اين قسمت است كه نمايندگان تلاش مي كنند پيشنهادهايي در مورد حل مشكلات اقتصادي شهرهاي خود ارائه دهند كه در صورت تصويب، به عنوان قانون لازم الاجرا براي دولت، ضمانت اجرايي پيدا خواهد كرد. پيش از شروع كار كميسيون تلفيق، كميسيونهاي تخصصي، لايحه بودجه را مورد بررسي قرار داده و پيشنهادهاي خودرا به كميسيون تلفيق ارائه مي دهند، نمايندگان هم مي توانند پيشنهادهايي را كه نتوانسته اند در كميسيون خود به تصويببرسانند شخصا به كميسيون تلفيق ارائه دهند، معمولا به دليل كار كارشناسي دولت روي لوايح بودجه، كميسيونها و نمايندگان كمتر مي توانند تغييرات مورد نظر خود را در لايحه بودجه بوجود آورند مگر كساني كه براي پيشنهاد خود دلايل و استدلالهاي قانع كننده و با اعداد و ارقام مطرح كرده و بقيه نمايندگان را راضي در كنند غير اين صورت اميدي به تصويب پيشنهادهاي كميسيونها و نمايندگان نيست به همين جهت معمولا پس از ساعت هاي طولاني بررسي بودجه در مجلس، شايد تغييرات اندكي در تركيب اصلي لايحه بودجه بوجود آيد. هرچند كه بيشترين وقت بررسي بودجه به بحث در مورد همين پيشنهادها مي گذرد. عدم وجود زمينه تصويب پيشنهادهاي منطقه اي نمايندگان باعث مي شود تا آنها راههاي ديگري را براي رسيدن به مقصود خود تجربه كنند. يكي از اين راهها ديدن اعضاي كميسيون تلفيق و قول گرفتن از آنها براي دادن راي مثبت است. معمولا اين راه بهتر به نتيجه مي رسد، زيرا اكثر نمايندگان چون حداقل يك پيشنهاد براي حوزه خود دارند مي توانند به اين وسيله با راي دادن به پيشنهاد ديگري نظر او را براي تصويب پيشنهاد خود جلب كنند. ظاهرا مجيد انصاري رئيس كميسيون تلفيق روز آخر كه قرار بود پيشنهادهاي نمايندگان مطرح شود براي جلوگيري از بهم ريختن انسجام بودجه و بخشي كردن آن، در جلسه هيات رئيسه پيشنهاد مي كند كه براي درخواست هاي نمايندگان راي گيري كتبي و مخفي به عمل آيد تا رودربايستي ها باعث نشود كه نمايندگان منافع بخشي را به منافع كل كشور ترجيح دهند، تصويب اين پيشنهاد باعث شد كساني كه به قول اعضاي كميسيون تلفيق به ليله القدر بودجه دل بسته بودند متوجه شوند كه نمي توانند براي شهرستانهاي خود كار اختصاصي انجام دهند. درگيريهاي شب آخر در كميسيون تلفيق، اغلب به خاطر عدم تصويب پيشنهادهاي نمايندگان بود. از جمله برخوردشديد نمايندگان استانهاي غرب كشور با عارف رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور به خاطر عدم توجه به راه اندازي راه آهن غرب اين كشور مساله باعث ترك جلسه توسط عده اي از نمايندگان شد. نقش فراكسيونها در تصميم گيري هاي مهم نمايندگان در ابتداي مجلس ششم، فراكسيونهاي متعددي تشكيل شدند ولي ظاهرا هنوز فلسفه وجودي تشكيل اين فراكسيونها در مجلس نهادينه نشده است. ايجاد فراكسيونهاي متعدد در ابتداي مجلس ششم اين اميدواري را بوجود آورد كه تصميمات داخل مجلس براساس كار تشكيلاتي نمايندگان خواهد بود اما فراكسيونها، در جريان بررسي لايحه بودجه تحرك چنداني از خود نشان ندادند، تنها فراكسيون مشاركت تا حدودي در اين زمينه فعال بود و درخصوص تركيب اعضا و هيات رئيسه كميسيون تلفيق و برخي تصميمات مهم آن، جلسات محدودي برگزار كرد. ضرورت كار فعال فراكسيونها زماني مشخص مي شود كه نمايندگان بخواهند بر سر تصميمات مهم خودباقي بمانند. زماني كه كميسيون تلفيق تصميم به تغيير درآمدهاي صدا و سيما، تصويب بودجه براي احزاب رسمي كشور و حذف قسمتي از بودجه شوراي نگهبان رايزني هاي گرفت، مسئولين اين دستگاهها براي جلوگيري از كاهش بودجه خود آغاز گشت به گونه اي كه آقاي كروبي ناچار شد پيش از سفرش به اردن در يك جلسه غيرعلني از نمايندگان بخواهد كه در مورد اين قسمت از مصوبه هاي خود تجديدنظر كنند تا تعامل مجلس با قواي ديگر تهديد نشود. پس از اين جلسه بعضي از نمايندگان پيش بيني كردند كه مجلس از مواضع خود در اين زمينه ها عقبنشيني خواهد كرد. اين نمايندگان عدم كار تشكيلاتي منسجم در درون مجلس را يكي از اشكالاتي عنوان مي كردند كه باعث تزلزل در تصميم گيريهاي مهم نمايندگان خواهد شد هر چند كه سير تحولات بعدي در بررسي بودجه نشان داد كه انسجام مجلس ششم به دليل نزديكي افكار و عقايد اكثريت نمايندگان به يكديگر و عزم آنان براي پيشبرد اصلاحات مورد نظر رئيس جمهوري بيش از انتظار خود نمايندگان بوده است. اگر فراكسيونهاي مجلس بتوانند در جهت تقويت انسجام فعلي نمايندگان حركت كنند قطعا مجلس ششم براي تصميمات مهمتر از آنچه كه تاكنون داشته است آماده خواهد شد بحث هاي مهم و تنش زاي لايحه بودجه سال 1380 بحث هاي مهمي كه در كميسيون تلفيق در طي دو هفته كار بررسي بودجه مطرح شد به دو قسمت قابل تقسيم هستند. نخست بحث بودجه شركت هاي دولتي به ويژه شركت هاي نفتي و نحوه عقد قرارداد آنها با شركت هاي خارجي است كه حساسيت هاي نمايندگان بويژه كساني را كه با اين مساله آشنايي بيشتري داشتند، برانگيخته بود. دوم رسيدگي به بودجه برخي دستگاههاي فرهنگي، صداوسيما، دادگاه ويژه روحانيت و شوراي نگهبان بود كه بيشترين توجهات را، به دليل تداخل آن با مسائل سياسي، به خود جلب كرد. جلسات علني نيز هنگام بررسي اين موضوعات هيجان خاصي هر داشت چند كه بودجه اين دستگاهها، در مقابل بودجه قسمت اول رقم قابل توجهي نيست ولي به دليل حساس شدن نمايندگان به بودجه دستگاههايي كه تحت نظارت مجلس و دولت نيستند، بحث هاي مربوط به اين بخش از تحرك بيشتري برخوردار بود. نمايندگان با عنوان كردن اينكه بودجه شركت هاي دولتي از حساب و كتاب بيشتري برخوردار است و به هر حال ارقام آن درقراردادها و رديف هاي بودجه قابل ذكر و پيگيري از سوي مجلس است، حساسيت خود را نسبت به بودجه بخش دوم توجيه مي كردند. از جمله معتقد بودند 80 درصد بودجه بخش فرهنگ كشور خارج از حيطه نظارت مجلس است. يكي از حساسيت هاي نمايندگان در نظر گرفتن رديف مستقل بودجه براي دادگاه ويژه روحانيت بود. استدلال مخالفان تخصيص رديف مستقل بودجه به دادگاه ويژه روحانيت اين بود كه اين نهاد براساس قانون مجلس بوجود نيامده كه از مجلس هم بودجه دريافت كند. همين مساله باعث شد كه در كميسيون تلفيق ابتدا پيشنهاد حذف بودجه اين دادگاه مطرح شود كه عارف نماينده دولت در مخالفت با اين پيشنهاد گفت كه حذف بودجه، منجر به تعطيلي اين دادگاه مي شود و در نهايت رئيس جمهوري براي جلوگيري از اين امر ناچار خواهد شد از رديف بودجه رياست جمهوري به آنها پول بدهد. به همين دليل مجلس تصميم گرفت بودجه اين دادگاه را از رديف مستقل خارج و در رديف بودجه دادگستري قراردهد هر چند كه نماينده دولت با اين استدلال كه دادگاه ويژه زيرنظر دادگستري نيست و شرح وظايف آن در كار دادگستري تعريف نشده است با اين پيشنهاد نيز مخالفت كرد، ولي مجلس بر راي خود باقي ماند، شوراي نگهبان نيز به اين تصميم مجلس ايراد قانوني و شرعي نگرفت. بحث دوم در مورد بودجه شوراي نگهبان بود كه كميسيون تلفيق 500 ميليون تومان از آن كسر كرد. شوراي نگهبان اين بودجه را براي راه اندازي ادارات كل خود در سراسر كشور درخواست كرده بود اما نمايندگان كه تشكيل اين ادارات را براي كنترل نمايندگان مجلس مي دانستند با آن مخالفت كردند. شوراي نگهبان اين تصميم مجلس را نيز پذيرفت. در مورد بودجه صداوسيما، زماني كه زمزمه هاي احتساب درآمد آگهي هاي اين سازمان مطرح شد و تحركات مسئولين اين سازمان براي جلوگيري ازاين اقدام افزايش يافت، نمايندگان عضو كميسيون تلاش مي كردند تا از طرح اين مساله در رسانه هاي جمعي و حساس شدن موضوع جلوگيري كنند، آنها ترجيح مي دادند در فضاي آرام و بي تنش در مورد بودجه صدا و سيما تصميم بگيرند تا بحث هاي كارشناسي مجلس در سايه كشمكش هاي سياسي بيرون از مجلس رنگ نبازد. طرفداران افزايش بودجه صداوسيما براي پيش بردن طرح خود مدعي شدند كه اگر چنين افزايشي رخ ندهد، راه اندازي شبكه هاي استاني و محلي غيرممكن مي شود. آنها با طرح اين موضوع قصد داشتند، حساسيت نمايندگان شهرستان ها را برانگيزند. نمايندگان چون قصد داشتند بودجه صدا و سيما بويژه ميزان درآمدهاي آن را شفاف كنند خواستار اعلام دقيق رقم درآمد آگهي هاي اين سازمان شدند اما به گفته بورقاني عضو هيات نظارت بر صدا و سيماهر يك از مسئولين اين سازمان در جلسات كميسيون از ذكررقم دقيق و شفاف آگهي ها خودداري كرده ورقم هاي متفاوتي مطرح مي كردند. همين امر باعث شد كه اعضاي كميسيون تلفيق بويژه بورقاني شروع به تحقيق از درآمدهاي آگهي هاي صدا و سيما كنند. آنها با افراد و شركت هاي طرف قرارداد آگهي با صدا و سيما تماس گرفته و رقم قراردادهاي آنها را جويا شدند، بورقاني در جلسه علني نيز گفت: براساس تحقيق ما از تير ماه سال 79 تا تير ماه صدا سال 80 و سيما بيش از ميليارد 51 تومان درآمد آگهي خواهد داشت ولي آن را اعلام نمي كند. كوتاه نيامدن صدا و سيما از رقم 18 ميلياردتومان درآمد نسبت به نظر نمايندگان كه حداقل درآمد آگهي اين سازمان را 40 ميليارد تومان در سال برآورد كرده بودند باعث شد كه بحث هاي پرتنشي درجلسه علني مجلس مطرح شود. در نهايت هم شوراي نگهبان به دفاع از نظرات صدا و سيما، مصوب مجلس را رد كرد و حل اين موضوع به مجمع تشخيص مصلحت نظام سپرده شد. پس از پايان بررسي بودجه در مجلس شوراي نگهبان 4 مورد از 6 موردمصوبه مجلس را كه از نظر نمايندگان مهم وحساس بود رد كرد، اين چهار مورد بودجه صداوسيما، احزاب، اقليت ها و استاني كردن بودجه كميته امداد امام خميني (ره ) بود. با وجود آن كه نمايندگان از بودجه صداوسيما رفع ابهام كرده و موارد ايراد شوراي نگهبان در سه مورد ديگر را نيز اصلاح نمودند ولي شوراي نگهبان راضي نشد و لايحه بودجه براي نخستين باربه مجمع تشخيص مصلحت نظام ارجاع شد. تاكيد و اصرار نمايندگان بر مصوبات خود به اين دليل بود كه مجلس احساس مي كرددر موارد محدودي هم كه در لايحه بودجه اتخاذ تصميم كرده با مخالفت روبه رو شده است. لذا نمايندگان فكر مي كردنداگر از اين تصميمات خودنيز عدول كنند به معناي آن است كه هيچ اختياري در بررسي لايحه بودجه ندارند. آنها عنوان مي كردند كه با وجود كار فشرده و سخت دو هفته اي تغييرات اندكي در لايحه بودجه ايجاد كرده اند كه از اين مقدار نيز بايد بگذرند، لذاموضوع پايداري بر تصميمات متخذه براي مجلس جنبه حيثيتي يافته بود. به همين دليل بود كه با وجود سفارش آقاي هاشمي رفسنجاني به نمايندگان براي رفع اختلافات خود با شوراي نگهبان و عدم ارجاع لايحه به مجمع تشخيص مصلحت نظام، نمايندگان نتوانستند به اين سفارش عمل كنند. نمايندگان كوتاه آمدن از نظر ات خود را در اين زمينه ها، مغاير شعار اصلاحات مجلس ششم مي دانستند.