Hamshahri corpus document

DOC ID : H-771105-43737S1

Date of Document: 1999-01-25

شوراها، آخرين نهاد پيش بيني شده در قانون اساسي بيم از تنش هاي قومي، وقوع جنگ و ادامه آن و نبود امكانات و آمادگي كافي دستگاههاي اداري ذيربط از عوامل مهم و موءثر در عدم اجراي قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي بود. * در كشور پهناوري همچون ايران كه داراي قلمرو جغرافيايي گسترده اي مي باشد، تمركز مطلق اداره امور دراختيار دولت مركزي - با توجه به ويژگي ها و پراكندگي هاي خاص نژادي، فرهنگي و مذهبي - چندان مطلوب نيست. ازاين رو در كشور ما كه به لحاظ ساختاري در رديف دولتهاي ساده قرار مي گيرد [و ] داراي حاكميت سياسي واحد است از، اوايل سده معاصر اداره امور به شيوه عدم تراكم (تفكيك امور محلي و ملي و اداره آن توسط ماموران دولت مركزي در محل ) و عدم تمركز (اداره امور خاص محلي توسط نهادهاي برخاسته از راي مردم ) پيش بيني شده است. هرچند سابقه روشني از اجراي روش هاي يادشده در اداره امور ملي و محلي مشاهده نمي شود. اصول نودم تا نودوسوم متمم قانون اساسي مشروطيت ( هجري 1325 قمري ) ( ) 2 جايگاه انجمن هاي ايالتي و ولايتي منتخب مردم هر منطقه جغرافيايي را تبيين مي كند. ضمن اينكه قوانين عادي در راستاي تمركززدايي در دوران مشروطيت تصويب شده بود. پس از آن در پي رويداد انقلاب اسلامي بلا سال 57 فاصله به دستور امام خميني (ره )به كوشش مجاهد نستوه زنده ياد سيدمحمود طالقاني ايجاد شوراها و گسترش آن در سراسر كشور مطرح شد و پيش از تصويب قانون اساسي، قانون شوراهاي محلي در /7/1358 1تاريخ به تصويب شوراي انقلاب رسيد. ناگفته نماند كه 6 نفر از برگزيدگان آن مجاهد فقيد در /2/58 20تاريخ طرحي ( ) 3 راجع به شوراهاي سراسر كشور ارائه دادند كه بعدها مبناي اصولي از قانون اساسي و قوانين و مقررات عادي - مربوط به تشكيلات و وظايف شوراها - قرار گرفت. همچنين در زمان تصدي دولت موقت مرحوم بازرگان طرح تشكيل شوراهاي كاركنان موءسسات دولتي و خصوصي ( ) 4 نيز تهيه و جهت اجراء آماده شده بود. اما درواقع نه تنها شوراهاي كاركنان به شكل موردنظر تشكيل نشدند، بلكه شوراهاي سراسري هم - كه به جز شهرهاي بزرگي همچون تهران، مشهد، شيراز، تبريز، اصفهان و اهواز در شهرهاي ديگر برگزار شد - به علت عدم آگاهي مردم از جايگاه و نقش شوراها، نبود تبليغات مناسب و كشمكش هاي ميان گروه ها و احزاب سياسي در سطح كشور - كه حضور ايشان را در انتخابات شوراها كمرنگ تر كرد - فقط در برخي مناطق كشور كه انتخابات به درستي انجام شده بود و اوضاع آرامي داشت تشكيل شد. يعني ديگر قيد سراسري براي شوراها مناسب نبود. چرا كه در عمل تنش ها و ناآرامي هاي ناشي از بحران هاي بعدي در عرصه سياست داخلي و خارجي مانع از شكل گيري شوراهاي سراسري شد. با استقرار مجلس اول در سال 1361 قانون جديدي تحت عنوان قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري براي اجراي اصول مربوط به شوراها در قانون اساسي، به تصويب رسيد. اين قانون كه واجد ويژگي هاي مثبتي متناسب با بافت فرهنگي و تقسيمات جغرافيايي كشور بود با وجود اصلاحاتي كه بعدها در آن اعمال شد هيچ گاه به مرحله اجرا درنيامد. بيم از تنش هاي قومي، وقوع جنگ و ادامه آن و نبود امكانات و آمادگي كافي دستگاههاي اداري ذيربط از عوامل مهم و موءثر در عدم اجراي قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي بود. * چرا؟ شورا علاوه بر ويژگي تمركززدايي شوراها، مي توان كاركردهاي ديگري نيز براي آن برشمرد. از آنجا كه در شورا جمعي از افراد به تصميم سازي و تصميم گيري مي پردازند، استفاده از چند فكر و نظرات مختلف امكان پذير ضمن مي شود اينكه به آراء تمام افراد توجه مي شود و درواقع مورد احترام قرار مي گيرد، مشاركت در گرفتن تصميم نهايي تحقق مي يابد. در سطح كلان هم شوراها زمينه گسترش مشاركت همگاني و رشد فكري افراد را ايجاد كرده، ازطريق بالا بردن آگاهي مردم نسبت به امور مختلف جامعه مانع از احتمال بروز هرگونه تنگ نظري و استبداد مي شوند. مي توان گفت كه شوراها به منزله نهادي برخاسته از ميان طبقات گوناگون مردم، نظارت خود را بر زمامداران و مسئولان انتخابي و انتصايي اعمال و تقويت مي كنند. بنابراين چنانچه اعضاي شوراها به روش مسالمت آميز و آزادانه انتخاب شوند در كارآمدي آن نبايد ترديد كرد. حتي اگر در نخستين دوره تشكيل شوراها مشكلاتي هم وجود داشته باشد، بديهي است كه به تدريج - با شناخت و تجربه بيشتر در زمينه موضوعات در صلاحيت شوراها - حل خواهدشد. * شوراها در قانون اساسي; اصل هفتم - فصل هفتم از مهمترين اصول و فصولي كه در ام القوانين جمهوري اسلامي ايران يعني قانون اساسي پيش بيني شده است، اصل هفت و اصول مندرج در فصل هفتم در است اصل هفتم به جز شوراي اسلامي، به شوراهاي استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظاير اينها اشاره شده است كه آنها را از اركان تصميم گيري و اداره امور كشور مي داند. اما جزئيات بيشتر در اصول 100 تا 106 پيش بيني شده است. در اصل يكصدم بر ضرورت تشكيل شوراها به منظور پيشبرد سريع برنامه هاي اجتماعي، اقتصادي، عمراني، بهداشتي، فرهنگي، آموزشي و ساير امور رفاهي، ازطريق همكاري مردم با توجه به مقتضيات محلي، تصريح دارد و بر رعايت اصول وحدت ملي، تماميت ارضي، نظام جمهوري اسلامي و تابعيت حكومت مركزي تاكيد مي كند. در اصل يكصدويكم تشكيل مهمترين شوراي مردمي را تحت عنوان شوراي عالي استانها به منظور جلوگيري از تبعيض و جلب همكاري در تهيه برنامه هاي عمراني و رفاهي استان ها و نظارت بر اجراي هماهنگ آن پيش بيني كرده است. مطابق اصل شوراي 102 عالي استانها حق دارد در حدودوظايف خود طرح هايي تهيه كند و مستقيما يا ازطريق دولت به مجلس شوراي اسلامي پيشنهاد اين كند طرح ها بايد در مجلس مورد بررسي قرار ضمن گيرد اينكه قانون گذار اساسي تمام مقامات كشوري را ملزم به رعايت تصميمات شوراها - درحدود اختيارات آنها - مي نمايد. جالب توجه است كه قانونگذار اساسي با دقت نظر و روشن بيني تشكيل شوراهايي مركب از نمايندگان، كارگران، دهقانان، كاركنان و مديران واحدهاي آموزشي، اداري، خدماتي و مانند اينها را براي تامين قسط اسلامي و همكاري در تهيه برنامه ها و ايجاد هماهنگي در پيشرفت امور واحدهاي توليدي، صنعتي و كشاورزي را در اصل مقرر 104 كرده است. در اصل يكصدوپنجم نيز بيان مي دارد كه: تصميمات شوراها نبايد مخالف موازين اسلام و قوانين كشور باشد. و سرانجام اصل يكصدوشش انحلال شوراها را جز درصورت انحراف از وظايف قانوني - به تشخيص مرجعي كه قانون عادي پيش بيني خواهد كرد - ممكن نمي داند. شكايات شوراهاي منحل شده از مراجع تشخيص انحلال آنها، دادگاه عمومي است كه خارج از نوبت موظف به رسيدگي خواهدبود. درباره اصول مذكور بايد نكاتي را مورد توجه قرار داد: اول اصل هفتم قانون اساسي و فصل هفتم آن - كه دربردارنده اصل 6 مذكور مي باشد - از جمله اصولي هستند كه در سال 58 توسط مجلس خبرگان تدوين كننده قانون اساسي پيش بيني شده و در بازنگري سال 68 قانون اساسي تغيير نيافته اند. دوم بر مبناي اين اصول دو قانون راجع به شوراها به تصويب رسيد. الف - قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي مصوب سال 1361 كه كاملا منطبق بر اصول ياد شده بود ولي هيچ گاه به اجراء درنيامد. ب - قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي مصوب سال كه 1375 لايحه آن توسط وزير كشور وقت - آقاي بشارتي -از طريق دولت آقاي هاشمي رفسنجاني به مجلس پنجم ارائه شده بود و در مواردي قانون اساسي را ناديده گرفته است. سوم با حذف شوراهاي محله، منطقه، دهستان، شهرستان، استان و ازهمه مهمتر شوراي عالي استانها - كه جملگي در قانون سال 61 پيش بيني شده بودند - در قانون سال 75 100 101 اصول 7 و 102 قانون اساسي ناديده گرفته شده اند. چهارم در قانون مصوب سال 61 مهلتي براي اجراي آن پيش بيني نشده بود، هر چند قابليت اجرا داشت. اما در قانون سال 75 صريحا قيد شده است كه: حداكثر ظرف يك سال پس از تصويب اين قانون، كليه شوراها در سراسر كشور بايد تشكيل شده باشد. يعني در زمان رياست جمهوري آقاي هاشمي رفسنجاني و وزارت كشور آقاي بشارتي حداكثر تا /3/76 1تاريخ - يك روز پيش از حماسه حضور مردم در انتخابات دوم خرداد - بايستي شوراهاي شهر، شهرك، ده و بخش تشكيل مي شد. در حالي كه مي دانيم اين گونه نشد. پنجم هيات پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي مي تواند نسبت به حذف شوراهاي پيش بيني شده در قانون اساسي از متن قانون عادي مصوب 75 اقدام مقتضي جهت رفع اين نقيصه به عمل آورد. * شوراهايي كه تشكيل نخواهند شد! عناصر تقسيمات كشوري عبارتند از: ( ) 5 روستا دهستان شهر بخش، شهرستان و استان. ضمن اينكه در داخل محدوده شهرها - به ويژه شهرهاي بزرگ - محله و منطقه نيز به رسميت شناخته شده است. ( ) 6 در قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي مصوب سال تشكيل 1361 شورا در تمام حوزه هاي مذكور پيش بيني شده بود. در اينجا به شوراهايي كه به علت حذف در قانون جديد (مصوب) 75 تشكيل نخواهند شد - عليرغم پيش بيني در قانون اساسي - اشاره اي مي كنيم: ( ) 1 شوراي محله - كوچكترين واحد شوراها در محدوده شهر محسوب مي شد كه حوزه جغرافيايي آن تابع تقسيمات شهرداري مربوطه بود (ماده ).البته 30 شرط تشكيل شوراهاي محله در شهرها داشتن حداقل هفت محله تعيين شده بود. (تبصره ماده ) 31 از اين رو مقرر شده بود كه تعداد نفرات اين شورا هفت نفر منتخبمردم محله خواهند بود (ماده ) 31 علاوه بر اين عضو 5 علي البدل نيز - كه از ميان دارندگان آراء بالاتر پس از هفت نفر اصلي انتخاب مي شدند - براي جايگزيني در موارد ضروري مقرر شده پيش بيني شده بود. ( ) 7 ( ) 2 شوراي منطقه - بعد از تشكيل شوراهاي محله در شهرهايي كه داراي حداقل 7 منطقه باشند تشكيل مي شد. (تبصره 2 ماده 32 قانون اصلاح قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي ). شوراي منطقه متشكل از نمايندگان شوراهاي محله ها به انتخاب خودشان بود كه تعدادشان به هفت نفر مي رسيد. (ماده 32 قانون اصلاح و تبصره 1 آن ). عضو علي البدل براي شوراهاي منطقه پيش بيني نشده بود. ( ) 3 شوراي دهستان - پس از تشكيل شوراهاي ده ( روستا ) شوراي دهستان متشكل از نمايندگان منتخب شوراهاي روستاهايي كه در حوزه دهستان قرار دارند حداكثر با تعداد 15 نفر تشكيل مي شد. (مواد 49 و 50 قانون اصلاح ). ( ) 4 شوراي شهرستان - با تشكيل شوراهاي شهر و بخش نمايندگان منتخب هر يك از شوراها، شوراي شهرستان را با حداقل 5 نفر تشكيل مي دادند. (مواد 36 و 37 قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي ).قانونگذار وظايف خاصي را نيز در دو بند براي شوراهاي شهرستان پيش بيني كرده بود: الف - بررسي و تصويب طرح هاي عمراني پيشنهادي هر محل در قالب اعتبارات مصوب با در نظر گرفتن اولويت ها. ب - ابلاغ نارسايي ها و اشكالات نهادها و سازمانها به مسئولان مربوطه و درخواست توبيخ يا بركناري آنها از مسئولان بالاتر در صورت عدم توجه ايشان. (ماده 38 قانون تشكيلات.. ) ( ) 5 شوراي استان - بعد از تشكيل شوراهاي شهرستان از نمايندگان منتخب آنها تشكيل مي شد كه حداقل تعداد اعضاي آن بايستي 3 نفر مي بود. (ماده 39 قانون تشكيلات... و تبصره آن ). در خصوص شوراي استان نيز - علاوه بر وظايف و اختيارات كلي تمام شوراها كه به آن خواهيم پرداخت وظايف و اختياراتي در ماده 40 قانون ياد شده پيش بيني شده بود كه عبارت بودند از: الف - بررسي و تعيين اولويت طرح ها و پيشنهادهاي وارده از شوراي هر شهرستان و ارجاع آن به مقامات ب مسئول - رسيدگي و اظهار نظر درباره برنامه هاي عمراني و نيازمنديهاي شهرستان هاي تابعه استان و ارسال آن به مسئولان مربوطه. ج - عضويت در كميته برنامه ريزي استان با داشتن حق يك د راي - نظارت بر اجراي بودجه استان. ه - - رابط بين شوراي خود و شوراي پايين تر از خود (شهرستان ). ( ) 6 شوراي عالي استان ها - يك نماينده از شوراي هر استان با هم شوراي عالي استان ها را تشكيل مي دادند. شوراي عالي استان ها نيز به جهت موقعيت ممتاز و جايگاه برتري كه نسبت به شوراهاي ديگر در اداره امور كشور براي آن پيش بيني شده است مطابق مواد 44 تا 52 داراي وظايف ويژه اي بود: الف - تهيه، تصويب و ابلاغ آيين نامه هاي داخلي [همه ] شوراها. ب - بررسي و تعيين اولويت طرح ها و پيشنهادهاي واصله از طرف شوراها و ارجاع آن به مسئولان. ج - ابلاغ نارسايي ها و اشكالات نهادها و سازمانها به مسئولان مربوطه. د - تقديم طرح هاي توليدي، صنعتي، كشاورزي، آموزشي، اداري، خدماتي و نظاير آنها - واصل شده از شوراهاي استان ها - به مجلس. ه - - مشاركت در تنظيم برنامه و بودجه عمراني استان ها. و - پيشنهاد تغيير طرح يا جابجايي بودجه عمراني استانها در چارچوب مقررات مربوطه. ز - نظارت بر اجراي برنامه و بودجه عمراني و دريافت گزارش ماهيانه و ساليانه دستگاههاي مربوطه و اطلاع از هزينه پيشرفت كار عمراني. ح - رابط بين شوراي خود و شوراي پايين تر از خود (استان ). ادامه دارد