Hamshahri corpus document

DOC ID : H-760320-21306S1

Date of Document: 1997-06-10

چهره بوروكراسي در كشورهاي در حال توسعه اشاره زماني كه از بوروكراسي سخني به ميان مي آيد، اغلببا تصويري از انباشت پرونده ها و مديران سختگير از سوي افكار عمومي مواجه مي شويم. هرچند اين موضوع، نتيجه بوروكراسي غيربومي به شمار مي رود ولي نهادينه شدن اين فكر مسموم در فرهنگ عامه كه بوروكراسي يعني انباشت پرونده، اختلاس، ارتشاء، فساد مالي و اداري و پشت گوش انداختن كار مردم مي تواند مخل هرگونه توسعه اي باشد. در اين مفهوم جنبه هاي مثبت بوروكراسي كه مي تواند در تقسيم توزيع كار، منابع، شناخت صحيح و كارشناسانه منابع مادي و انساني براي امر برنامه ريزي موثر باشد، به فراموشي سپرده شود، با اين وجود بايد درباره زمينه هاي فرهنگي و اجتماعي و مديريتي كه به كاركردهاي منفي ديوانسالاري و ذهنيت منفي برخاسته از آن منجر شده پرداخت و به اين سوالها پاسخ درخوري داد كه كاركرد منفي نظام بوروكراتيك چيست و ناشي از چه عواملي؟ مي باشد مقاله زير سعي دارددر اين حيطه از ديد نظريه پردازان و تئوريسين ها و باتوجه به تجربه هاي كشورهاي مختلف پاسخ در خوري به سوالهاي فوق بدهد. سرويس مقالات در حالي كه نظام بوروكراسي با توجه به ويژگيهايش يعني وجود قوانين و مقررات، توجه به تخصص ومهارتها، سلسله مراتبي بودن سازمان ها و تقسيم كارميان آنها در جوامع پيشرفته به عنوان يكي ازمهمترين ابزارهاي تسهيل امور زندگي روزمره مردم درچارچوب قوانين اداري و روش علمي مديريت به شمارمي رود، در حالي كه نظام اداري در جوامع غيرصنعتي وكشورهاي در حال توسعه به عنوان عضوي ناهماهنگ بابخش هاي توليدي و مولد و سربار دولت و جامعه محسوب مي شود. وجود ديوان سالاري (بوروكراسي ) بنا به اقتضاء و شرايط كشورها از قبيل توسعه ازدياد شهرنشيني، جمعيت، گسترش بازرگاني و امور تجاري، رشدصنعت، تكنولوژي و اقتصاد پديده اي است اجتنابناپذير، اما به دليل رشد نامتناسب يعني عدم تطبيق و هماهنگي بين جنبه هاي نظري و عملي بانظام هاي اجتماعي، جلوه اي منفي به خود گرفته و آثارو مظاهر آن در اشكال كاغذبازي و انجام امورتشريفاتي تجلي يافته غافل است از آنكه عوامل انساني، اولين نشانه هايي هستند كه به عنوان نارسايي هاي اجرايي اين سيستم بايد مدنظر قراربگيرند و به دنبال آن هدر رفتن منابع و شاخص هاي امكانات، مادي و عيني اين نارسايي بايد تلقي شوند. ظهور بوروكراسي بوروكراسي پديده اي نو و جديد نيست، بلكه هزاران سال پيش در اشكال ابتدايي خود در امپراطوري هاي ايران، چين، يونان و مصر وجود داشته است. در چين بيش از 5000 سال سازمانهاي وسيع براي انجام امور و در روسيه از سال 1240 ميلادي سازمانهاي منظم براي جمع آوري مالياتها و سرشماري مردم و اداره آن كشور سابقه دارند. اما مفاهيم بوروكراسي به شكل جديد از 2 قرن پيش مورد توجه انديشمندان قرارگرفته است. استوارت ميل، نويسنده انگليسي از جمله كساني است كه در كتابهاي خود به بررسي بوروكراسي پرداخته است. وي در كتاباصول اقتصاد سياسي در سال 1848 باتمركز مهارتها و تجربه هاي نيروي كار در بوروكراسي فراگير مخالفت مي كند و در نوشته ديگرش تحت عنوان پيرامون آزادي در سال 1859 به خطرات بوروكراسي اشاره كرده و مي گويد: بوروكراسي مهمترين دليل اعتراض به دخالت دولت است، چون يك دولت هرچقدر وظايف بيشتري برعهده مي گرفت، مشاغل دائمي بيشتري را ارائه مي كرد و به اين ترتيب مفت خورهاي بيشتري در انحصار خود مي گرفت، بنابراين به عقيده او هم افراد حاكم و هم كساني كه تحت حكومت آنها هستند، بردگان بوروكراسي به شمار مي روند. يكي از مهمترين نظريه ها درباره ديوانسالاري، توسطماكس وبر بنيانگذار مديريت عمومي مطرح شده به است نظر وبر، بوروكراسي، سازماني هدفمند، قانونمند و رسمي، مبتني بر دانش فني و تفكر عقلاني است كه سلسله مراتبي از دفتر و اداره را به دنبال دارد. در اين سازمان ميزان تقسيم كار بالا است و وجود رهبر يا مدير و معمولا يك كادر اداري الزامي است. وبر عبارت نظم اداري را براي قوانين سازمان به كار برده و مهمترين جنبه نظم اداري را توجيه اين ارتباط مي داند كه چه كسي بايد به چه كس ديگري فرمان دهد، از اين جهت مفهوم اداره و مفهوم اختيار با يكديگر ارتباط نزديك پيدا مي كنند و ضرورت تعريف مفهوم اختيار و قدرت در چارچوب سازمان از اهميت بيشتري برخوردار مي شود. به نظر وي در صورتي مي توان گفت فردي داراي قدرت است كه در محدوده روابط اجتماعي اش، نظر خود را علي رغم مقاومت ديگران اعمال كند، اما اختيار كه نوعي قدرت است، زماني وجود خواهد داشت كه فرماني با يك محتواي معين در يك فرد يا افراد معين موجب اطاعت شود. اين موضوع مفهوم بوروكراسي و ديوان سالاري را در سه عنوان جديد- 1 بوروكراسي به معناي سازمان بزرگ با تمام آثار مثبت و منفي - 2 بوروكراسي به معناي عدم كارايي - 3 بوروكراسي با حداكثر كارايي (جنبه مثبت ) مطرح مي سازد. البته در زبان عامه، صحبت از بوروكراسي مترادف عدم كارايي دستگاه اداري است كه با تشريفات غيرضروري و پرپيچ و خم خود باعث كندي كارها و يا اختلال در امور مربوط به مردم مي شود. باتوجه به اينكه اغلب نظريه پردازان و كارشناسان امروزي، نظام بوروكراتيك را به عنوان نظام عقلاني و منطقي قلمداد كرده و آن را عامل رشد و رونق اقتصادي مي دانند; در كشورهاي در حال توسعه از جمله كشور ما، اين سيستم اداري همواره مورد انتقاد قرار گرفته و عدم كارايي، و رشد بدون حساب و كتاب و هزينه هاي سرسام آور آن مورد توجه قرار مي گيرد. برخي جامعه شناسان معتقدند سيستم اداري، زائده ساختار سياسي هر جامعه است كه سادگي و پيچيدگي آن به عناصر مختلفي مانند قلمرو، ثروت، قدرت، جمعيت، سرزمين و... مرتبط است. در اين ميان تاثير نگرش زمامداران در تعيين عناصر ساختي ديوان سالاري را نبايد ناديده انگاشت. اين موضوع مي تواند در دو شكل پيچيده و ساده نظام ديواني قابل تصور باشد. اگر دولت ها نگرش مردم گرايانه داشته باشند و بر طبق آموزه هاي ميل مشكلات مردم مدنظر مهندسان نظام ديوان سالاري باشد، بالطبع، عناصر ايجادكننده سيستم، متنوع، متعدد و پيچيده مبتني بر ساز و كار جامعه خواهد بود. در اين زمينه جامعه خود هزينه زا بودن سيستم را برطرف خواهد كرد و چون موجود زنده به ترميم خود خواهد پرداخت. اما اگر دولت ها در جهت حفظ اقتدار گروه، دسته و يا خانواده خاصي عمل كنند، نظام ديواني شكلي ساده، مكانيكي، سربار و سنتي به خود مي گيرد به وجهي كه مشكلات آن همواره به صورت يك نيروي مانع بر سر راه رشد و توسعه عمل خواهد كرد. در سده اخير كه حكومت ها از حالت انحصاري درآمده اند و جنبه مردمي پيدا كرده اند. گسترش نظام ديواني نيز به عنوان ابزاري براي تسهيل زندگي مردم وخدمت به آنان مورد توجه قرار گرفته است. از نظرتاريخي تحول نظام ديواني حركت از شكل ساده به پيچيده بوده است. اين امر در تاريخ ايران نيزقابل مشاهده است. در ايران نظام اداري به سبك جديد از زمان امير كبير مطرح شده است از، آن زمان ساختار اداري كشور جهت تامين منافع عموم مردم (نه يك خانواده يا طبقه خاص ) مورد توجه قرارگرفت، اما از آنجا كه ساختار اجتماعي جامعه ازخصايل جامعه بازبرخوردار نبود، طرح اميركبير در عمل با مشكلات زيادي مواجه شد. به طور كلي علت بروزجنبه هاي غيرمثبت بوروكراسي در اين نظام ناشي از آن بود كه تاسيس سازمان هاي اداري به سبك جديد دركشورهاي غيرصنعتي از جمله ايران، از دل تحولات اقتصادي و اجتماعي بر نيامد و درك درستي از نظم جديد در جامعه وجود نداشت. بخشنامه ها، مقررات و... در شرايطي تدوين مي شدند كه مديران و كارشناسان لازم براي اجراي آنان تربيت نشده و وجود نداشتند. در كشورهاي صنعتي به دليل آن كه انقلاب ساختارهاي صنعتي، اجتماعي و سياسي آنها را به طور كلي متحول كرده بود، لذا تغييرات در عناصر ساختاري اقتصاد، سياست، اجتماع و فرهنگ به صورت نسبتا موازي صورت گرفت، بر اين اساس وظايف و اختيارات براساس توانايي تخصص، و شايستگي هاي افراد امري هنجار و رايج شد و از اين رهگذر جدايي ميان علم و عمل تااندازه اي از بين رفت. در حالي كه در ايران اين فاصله و جدايي پايدار ماند ودر نتيجه بين نظريه علمي وروش اجرايي تفاوت وتباين به به وجودآمد عبارت ديگر كشورهاي غيرصنعتي با الگوگرفتن از ساختار اداري كشورهاي صنعتي به زعم خود خواستند مكانيزم خدمات رساني به مردم رادر واحدهاي خاصي به نام اداره متمركز كنند، درحالي كه استقرار بوروكراسي علاوه بر نيازبه نيروي انساني و ابزار و وسايل به نگرش هاي خاص فرهنگي و اجتماعي نيز احتياج دارد. نهادينه شدن آينده نگري، اخذ تصميمات غيرشخصي، توجه به منافع مردم، تخصص گرايي، تقسيم سازماندهندگي، كار، نوسازي، بازي مسئوليت اجتماعي سازمان، و ... از اين دست مي باشند. بنابراين يكي از دلايل مهم عدم كاركرد مثبت بوروكراسي در كشورها و در حال توسعه نه از آن جهت است كه بوروكراسي نظريه اي نادرست و غير عملي مي باشد بلكه به اين مفهوم است كه هنوز كاركرد مثبت آن از نظرفرهنگي و اجتماعي زمينه بروز و ظهور نيافته اند. موارد فوق مي رساند كه در تحول و اصلاح سيستم ديوان سالاري توجه به كادر و نيروي انساني در اولويت قرار همچنين دارد سيستم اداري خود به تنهايي تسهيل كننده امور نبوده بلكه درك متقابل مردم از دستگاه اداري، قوانين و الزامات آن مي تواند چنين سازماني را از كاركرد مثبت برخوردار سازد. ضمن آنكه با سازمان دادن كل و به دور از بخشي نگري مي توان توانايي هاي آن را دوچندان ساخت البته تجربه كشورهاي غربي در احياي سازمان هاي بوروكراتيك، مفهوم خشك ديوان سالاري رادچار تحول كرده است. اين موضوع خود با به كارگيري تئوري انديشمندان مكتب انتقادي ايجاد شد. كارل ماركس به عنوان يك منتقد سرسخت، موضوع از خود بيگانگي انسان ها و تكرار و يكنواختي كار را به عنوان اثرات منفي بوروكراسي ذكر كرد، در مقابل تئوريسين هاي مديريت سازماني، با عقبنشيني از موضع قبلي خود، كه فرد كارمند را در سازمان مستحيل مي كردو ميزان كارآيي او را پائين مي آورد، براي رفع اين معضل به راه حل هاي جديدي از جمله شناوركردن ساعات كار متوسل شدند. علاوه بر اين، براي آن كه ميزان درامد شخص كارمند با ميزان مصرف وخرج متعارف او برابري كند، توسعه شغلي را دردستور كار مديريت سازماني قرار دادند. براين اساس فرد چندين وظيفه متنوع را در يك حوزه كاري انجام مي دهد و ضمن افزايش درامد در خود، چند موضوع يك حوزه كاري، فعال مي شد وديد كل گرايانه وي درباره ايرادات، مشكلات و نحوه حل آنها كمك زيادي به بازسازي سازماني و درنتيجه تسهيل در ارائه خدمات به مردم مي كرد. اين موضوع خود موجبات رشد اقتصادي كه مهمترين اثر يك نظام بوروكراتيك بايد باشد فراهم مي آوردزيرا در اين روند توان توليد افزايش يافته واشتغال زايي پديد مي آيد. البته كليه مدل هاي بوروكراسي لزوما اينگونه قابل توضيح نيستند و علاوه بر شرايط فرهنگي صنعت واجتماعي، و تكنولوژي در شكل گيري آنها بسيار مهم به عنوان مي باشد، نمونه برخي از كارشناسان علت پيشرفت ژاپن را در فرهنگ سخت كوشي، پشتكار و قناعت آنهامي دانند، ولي محققان ژاپني علت پيشرفت را توسعه بوروكراسي مناسب در بخش اقتصاد و صنعت مي دانند. در اين سيستم دو محور اساسي به چشم مي خورد- 1 ازتجارب مديران بازنشسته كماكان استفاده مي شود و مفهوم بازنشستگي دچار تحول اساسي شده تا جايي كه از لحاظروحي و رواني موجب افزايش اميد به زندگي شده است. - 2 سيستم ارتقاء در نظام بوروكراتيك از پايين به بالا است و اين امر براي تجربه اندوزي و ورزيده شدن نيروي كار يك شرط اساسي است. موارد فوق در كشورهاي در حال توسعه درست روند معكوس را طي مي كنند. در كشورهاي در حال توسعه نظام هاي بوروكراتيك فاقد انباشت علمي و تجربه تاريخي هستند به همين دليل فرهنگ سخنگويي به جاي عمل در آنان رشد چشمگيري دارد. مثلا دركشورهايي مانند مصر، نيجريه، هند و ..كلمات،، دوستي اعتماد، فداكاري، كار و كوشش وتلاش براي همه مردم بيشتر در ادبيات قابل مشاهده است و كمتر در عمل انسان ها. آنچه كه درعمل جاري است عمدتا هدفهاي فردي است كه اغلب براي تحقق آن از چارچوب روابط دوستان، خانواده، هم محله اي ها كه اغلب با يكديگر روابطچهره به چهره دارند خارج نمي شود در چنين نظامي ازآنجا كه كار و تلاش در سيستم ديوان سالاري تجلي نمي يابد، بالطبع ارتقاء شغلي نيز كمتر تحقق يافته و توزيع قدرت بيشتر در چارچوبروابط خانوادگي و هم محله اي ها و يا هم كلاسي هاانجام مي گيرد. اين امر از يكسو ريشه در فرهنگ و از سوي ديگر ريشه كلان نگري هاي مديريتي كشورهاي در حال توسعه دارد. البته عدم توجه كافي به استراتژي هاي توسعه و نقش ديوان سالاري به طور اخص در آنان، ياعدم درك نسبت و تناسب ديوان سالاري با توسعه به همراه عوامل فوق از مسايلي هستند كه كاركردهاي ديوان سالاري را همواره با عوارض منفي اقتصادي و سياسي همراه ساخته اند. فرحناز هاشمي