Hamshahri corpus document

DOC ID : H-750508-2450S1

Date of Document: 1996-07-29

چگونه مي توان با فساد رشوه مبارزه كرد فساد و رشوه از هرجهت نقش اقتصادي دولت را به شكست كشانيده و آن را به راه غلط سوق مي دهد ترجمه: حبيبالله رشيدي فساد رشوه جريان سيستم اداري را مختل كرده و براي جامعه گران تمام خواهد شد اما مقامات دولتي مي توانند با كاهش نقش دولت در اقتصاد عليه اين جريان به مبارزه برخيزند. فساد رشوه داراي اشكال و جنبه هاي گوناگون است. تعريف اين موضوع مشكل و مشكلتراز آن كشف اين گونه فسادهاست. در اين مقاله ما آن را به عنوان تجاوز و تخلف عمدي نسبت به اصول بي طرفي تلقي كرده كه در روابط شخصي و خانوادگي نبايد نفوذپذير باشد و نيز نبايد بر تصميمات عاملين اقتصادي در بخش خصوصي و مامورين ادارات اثر گذارد. اصول بي طرفي براي عمليات صحيح و سالم بازارها ضروري است. اصطلاح لغوي فساد اداري از ريشه فعل RUMPERE لاتين بوده و به معني شكستن بنا آمده، بر اين متضمن شكستگي و تخلف است و اين خود مي تواند يك نوع بي اعتنائي وتخلف نسبت به قوانين اخلاقي ورفتار جامعه و مقررات اداري باشد، به علاوه متخلف و رشوه گيرنده از مزاياي آن بهره برداري مي كند. اين عمل خلاف ممكن است براي خانواده، رفقا، اقوام و يا حزب وابسته نيز مفيد فايده باشد. پاداش و مزاياي اين عمل بايد مستقيما معادل و مناسب فعل رشوه و فساد باشد و اين تعريف ساده، متضمن مشكلات زيادي است. اولا: بايد ثابت شود كه قانون و مقررات خاصي نقض شده است. بنا بر اين مقررات و قوانين بايد كاملا واضح و بدون ابهام باشد و در تفسير آن اشكال وشك بروز نكند و مامورين اداري آنها را در يك قالب واحد قابل اجرا بدانند. با اين وجود، در بعضي موارد مقررات كاملا دقيق نيست و كارمندان عامل اجرا در تعبير و تفسير آن تبعيض قائل شده و جنبه هاي متفاوتي را در اتخاذ تصميم خود دخالت مي دهند. به اين ترتيب در بيشتر كشورها قانون اختياراتي را به ماموران واگذار مي كند كه مثلا در مورد امور مالياتي و يا صدور مجوز واردات بتوانند به نحوي تجزيه و تحليل كنند. آنها هستند كه تصميم مي گيرند كه چنين سرمايه گذاري و يا چنان كالاي وارداتي اساسي و ضروري براي كشور مفيد است يا خير. ماموران اختيار كامل براي تفسير اصطلاحات عبارات مربوطه را دارند و آنها هستند كه مي توانند مجوزهايي را كه در انحصارشان است، رد يا قبول كنند. در اين صورت آيا ممكن است قواعد سخت و شديدي را تجويز كرد. اينك سالهاست كه اقتصاددانان با چنين پرسشهايي روبه رو هستند. البته هرچه زمينه تفسير مقررات گسترده تر باشد، موارد سوءاستفاده بيشتر خواهد بود (اين سوءاستفاده نفع عمومي را دربر ندارد بلكه به سود افراد خاص خواهد بود. ) بهترين طريقه پيشگيري از فساد و رشوه خواري شايد وضع مقررات دقيق، جدي و سخت است. اما بعضي مقررات گاهي براي استفاده ادارات ذيربط وضع مي شود و عدول و افراط در آنها به فساد منجر مي شود. در نتيجه ممكن است سخت و شديد بودن اين قوانين موانعي در اجراي مقررات و عمليات اقتصادي بوجود آورد. ثانيا: وقتي كه روابط اجتماعي بسيار نزديك و رابطه فردي حاكم باشد، بسيارمشكل است كه ضوابط همبستگيها را در ارتباط با فساد تشخيص داد و آياپرداخت پاداش و هديه در چه محدوده و اندازه اي قرار دارد. كارمندي كه از مقام رسمي خود براي استفاده رساندن به خويشاوندانش سوءاستفاده مي كند، در عوض اين خوش خدمتي، يا نقدا و في المجلس پولي دريافت مي دارد و يا بطور غيررسمي انعامي مي گيرد و گاهي اين پاداش و انعام در مدت ديرتري مثلا در وقت عروسي دختر و يا استخدام پسر بعد از اتمام تحصيلات صورت مي پذيرد. به عبارت ديگر مسئله پرداخت مستقيم شايد مطرح نباشد و نيز پرداخت چنين پاداشي با تاخير زماني ممكن است شباهت ارتباطي و ردپائي نداشته باشد. در اغلب موارد گيرنده رشوه و پرداخت كننده آن هيچوقت به مسئله پرداخت اشاره نمي كنند ولي بطور ساده اعطاي امتياز ارفاق در امروز متضمن خدمت و ارفاقي مشابه در آينده است. ارفاق و امتياز مورد بحث به پرستيژ اجتماعي اعطا كننده مي افزايد. در اغلب جوامع دو بازار به موازات همديگر در مورد عمل فوق وجود دارد كه در هريك عرضه و تقاضا و قيمتهاي متعلقه در جريان بوده و مبناي سنجش است. بيشتر موارد مبلغ قراردادها، پولي نيست كه رد و بدل بشوند بلكه چيزهايي است كه در برائت و تاديه اين قروض معاوضه مي شوند. قيمتهاي فرضي در برابر خدمات گوناگون و حتي پرداخت آن در آينده تعيين مي شوند و بسيار مشكل خواهد بود كه خدمات واقعي و درخور انعام را بتوان تشخيص داد و ابراز عقيده قاطعانه در اين موارد جهت تنبيه و توبيخ دريافت كننده و يا توزيع كننده آنها گاهي مشكل بوده و احتياج به دقت كافي و تشخيص بسيار صحيح خواهد داشت. اين موارد مرا به سومين و آخرين مشكل راهنمائي مي كند. در جوامعي كه روابطخويشاوندي نقش مهمي را بازي كرده و در واقع براخلاقيات و عرف جامعه تاثير مي گذارد، ايجاب مي كند كه به دوستان و خويشاوندان كمك كنيم. غيرمنطقي خواهد بود كه فكر كنيم كه ماموران بايد در اجراي مقررات بطور انعطاف ناپذيري بي طرف بوده و نسبت به اقوام و دوستان خود كاملا سختگير باشند. در اين جوامع نوع بوروكراسي ايده آل كه ماكس وبر آنرا تبليغ و توصيه نموده، در عمل به مشكل برخواهد خورد. براساس ديدگاه وبر، كارمندان اداري برطبق اصول و مقرراتي كار مي كنند كه ارتباط فردي در آن جايي ندارد، رفيق بازي و پارتي بازي ممنوع است و فاصله بين منافع عمومي و منافع شخصي كاملا مشخص شده است. اغلب اوقات واقعيت چيز ديگري است. ضوابط اجتماعي ريشه گرفته در قرنهاي قبل و عموميت يافته، نفوذ قاطعي بر رفتار و كردار اشخاص دارند و با مقررات و قوانين عملي و رفتاري كه تقليدي از جهان خارج است بسيار متفاوتند. بي توجهي به اين واقعيتها موجب تسليم به اوهام و تصورات غيرواقعي خواهد بود. پياده كردن چنين شرايطي بعضي اصلاحات تحميلي را در كشورهاي در حال توسعه به ابتكار مشاوران خارجي (كه آموزش يكنواخت را شامل مي شود ) سبب شده، ولي غالبا در طول زمان، دوام و استقامتي نخواهد در داشت چنين جوامعي اصلاح عملكرد منفي بازار هزينه فزاينده اي را در برخواهد داشت. در چنين شرايطي روابط اقتصادي در قلمرو بخش خصوصي نيز زيان آور است و تشكيل اقتصاد بازار را مشكل مي سازد و مانع كاركرد صحيح آن خواهد شد. فكر روابط فردي و پذيرفتن آن به وسيله كارمندان بخش دولتي و تكيه بر ضوابط و روابط اشخاص، خود نشانه جامعه فاسد از نظر حقوقي است كه در آن به عوامل اساسي توجه نمي شود چرا كه اين روابط بازتابي از عرف و رسوم اجتماعي و اخلاقي گوناگون است. نتايج اقتصادي فساد اداري مي تواند از راههاي گوناگوني اعمال شود: الف - از راه اجراي مقررات رسمي (مانند اعطاي گواهينامه ها و يا ساير مجوزهاي شغلي، تعيين محدوده ها و حوزه فعاليتهاي لازم و صدور مجوز آنها و غيره ) ب - جريمه تخلفات و عدول از مقررات قانون ج - واگذاري معاملات دولتي د - اخذ تصميمات مربوط به قراردادهاي سرمايه گذاري دولتي كه مي توانند اختياراتي بدون ضابطه در اختيار موسساتي كه مستحق و شايسته نباشند قرار داده و به طور تبعيض آميزي نسبت به موسسات مشابه ديگر تسري داده شود. ه - تشويقات و معافيتهاي مالي، نحوه اعتبارات اصلاحي و تكميلي و موافقت در مورد نرخ هاي ترجيحي. و - تصويب و موافقت امور استخدامي و نحوه ترفيعات. ز - اعطاي تهيه سرمايه و تامين مالي و مزاياي اجتماعي مانند حق معلوليت، اعطاي بورسهاي مختلف. ح - ترتيب ورود به خدمات دولتي و استفاده از مزاياي مجاني مانند برق، تلفن و آب و غيره. ط - تصميمات اداري مالياتي از قبيل رسيدگي به امور مالياتي و محاسبه مبناي مالياتي و غيره. اين فهرست خيلي مفصل نيست. هرچه بيشتر اقدامات و عمليات اداري فوق در يك كشور مساله روز باشد، به همان اندازه خطر فساد اداري و تباهي رو به افزايش است. كنترل اين اهرمها به معني دادن قدرت بيشتر به كاركنان دولت است. از جمله اگر محدوده مجازات و كيفر خلاف كاريها به طور دقيق تعيين نشده باشد اين خود به كاركنان دولت اجازه مي دهد كه از داشتن اين اختيارات و قدرت فوق الذكر استفاده هاي شاياني ببرند و به عنوان اجراي مفاد اهرمها منافع زيادي براي خود و فاميل و دوستان خود كسب كنند. اگر كاركنان از ابزار و وسائلي كه دولت براي اصلاح بازار در دسترس آنهامي گذارد به نفع خود سوءاستفاده كنند، در واقع نقش دولت را تضعيف كرده و از اجراي نقش او ممانعت به عمل آورده اند. فساد و رشوه از هر جهت نقش اقتصادي دولت را به شكست كشانيده و آن را به راه غلط سوق مي دهد. اين اعمال ناپسند نقش توزيع مجدد دولت را ناموزون و نامتعادل خواهد ساخت از جمله: - 1 بعضي از موديان موردتوجه خاص ماموران مالياتي قرار مي گيرند و در نتيجه مي توانند بدهيهاي مالياتي خود را تقليل دهند. بنا بر اين معاملات بازار است كه هزينه اين گونه تخلفات را بايد بپردازد و ضرر غيراصولي را تحمل كند كه ناچار قواعد و عرف قاطعيت خود را از دست خواهد داد. - 2 اجراي دلبخواهي مطلق ضوابط و مقررات تاثير سوء و نامساعدي بر توزيع اعتبارات و موافقتنامه هاي وارداتي و تعيين محدوده و حوزه فعاليتهاي بازرگاني و صدور اجازه نامه ها خواهد داشت. اگر مقررات در ابتدا براي كمك به صنايع نوپا وضع شده باشد ولي نهايتا به نفع ساير بخشها تحريف و منظور شوند، الزاما نقش اصلاحي دولت مخدوش شده و در نهايت جريان گردش معاملات بازار از آن زيان مي بيند. - 3 معاملات دولتي و واگذاري آنها به اشخاص حقيقي و حقوقي نه از جهت اين كه مفيد فايده هستند، بلكه به خاطر داشتن روابط و ضوابط با آنها و ميزان رشوه اي كه هديه مي كنند. - 4 واگذاري پست و مقام به اشخاص نه براساس ضوابط و لياقت و شايستگي بلكه به طور دلبخواه و براساس ملاحظات دوستانه كه اين گونه نحوه انتخاب و انتصاب به زيان اقتصاد است. زيرا اين قبيل افراد قادر به تصميم گيري مناسب نبوده و معضلات و موانعي در بازار كار ايجاد مي كنند (اشخاص با لياقت و شايسته ولي فاقد رابطه و ضابطه كنار زده شده و از سوابق درخشان آنها استفاده نمي شود. ) - 5 بعضي اشخاص سعي در استخدام خود دارند نه به خاطر اين كه در مسئوليت خودتخصص دارند بلكه بيشتر به علت سوءاستفاده از مقام كسب شده تن به استخدام مي دهند. اين نوع رفتار و كردار از طريق رشوه و فساد اداري پيشرفت نيز مي كند. - 6 در نهايت فساد اداري و رشوه قاطعيت نقش تثبيت كننده دولت را به خطرانداخته و منفجر مي سازد و سرانجام منجر به كسري بودجه دولت مي شود. در حقيقت فساد و رشوه هزينه اداري را افزايش داده و درآمد دولت را كاهش مي دهد. پرداختن بيش از حد مستمري ازكارافتادگي و واگذاري معاملات دولتي به پيمانكاراني كه رشوه مي دهند، دليل اجراي غلط تصميمات بوده و هزينه هاي دولتي را بي جهت افزايش مي دهند. حقوق و درآمد دولت در اين شرايط بر اثر عدم دريافت ماليات و يا اختلاس تقليل پيدا مي كند. در بعضي از كشورهاي در حال توسعه فشار مالياتي (نسبت كلي ماليات واريز شده به درآمد ملي ) ممكن است خيلي بيشتر از ارقام رسمي و واقعي باشد كه نتيجه غلط آن ناشي از تاثير پرداخت رشوه به ماموران مالياتي است. فساد رشوه بسيار زيان آور است زيرا امكان دارد بسياري از مردم و جامعه را به خودمعتاد ساخته و فراگير شود. تقلب مالياتي و ساير موارد مشابه بسيار قابل تقليدو اشاعه است. دخالت و مقابله استراتژيك عوامل زيادي درجه و شدت فساد و اختلاس را در يك كشور مشروط و مشخص مي سازد. از جمله: الف - نقش دولت و مبنا و اساس وسائل و ابزار مقابله با آنها ب - خصوصيات جامعه موردنظر (مثلا جايگاه اصول بي طرفي در زندگي اجتماعي و اقتصادي يك كشور ). ج - ماهيت سيستم سياسي. د - كيفر و مجازات پيش بيني شده براي توبيخ و اعمال مقررات وضع شده عليه فساد و رشوه. هرچه نقش دولت در امور مهمتر و بزرگتر باشد اين اهرمها احتمال ايجاد خطرات وريسكهاي بيشتري دارند كه ممكن است مسئولان سياسي و كاركنان و ساير گروههاي عامل از اين اهرمها به نفع خود سوءاستفاده كنند. اين نتيجه به اثبات رسيده كه در جوامعي كه اصول و مقررات در حال اجرا يكنواخت باشد مبارزه با فسادهاي ناشي از آن شانس موفقيت زيادي ندارد زيرا روابط نزديك و دائمي مابين گروههاي ذينفع و همشهريها وجود دارد كه به روابط اداري فيمابين رنگ و شخصيت مي دهد. در چنين مواردي هزينه نقش اقدامات دولت افزايشي بوده، در حاليكه قدرت وصلاحيت اصلاح نواقص بازار و تسلط بر آن رو به كاهش مي رود. به عبارت ديگر عمل مهار قطعي اقتصاد توسط دولت ضعيف خواهد بود. بهترين راه مبارزه با رشوه و فساداداري، تقليل دخالت و دست داشتن دولت در امور اقتصادي و كاهش ايجاد مناطق بازاري و تجاري محدود است كردن و جلوگيري از عرضه و تقاضاي رشوه امكان پذير است و مي شود از طريق كاهش دخالت و نقش مسئوليت ادارات دولتي در هزينه كردن منابع مالي و اجراي مقررات اقتصادي اقداماتي در اين زمينه به عمل آورد. زماني كه دولتهاي جديد براساس تئوري وبرين ها مبتلا به مرض رشوه و فساد اداري شوند، امكان دارد با تدوين و وضع مقررات كيفري شديد از آنها جلوگيري كرده و با تحكيم قدرت بازرسان در اجراي مقررات، اوضاع را بهبود بخشيد. معهذا در جوامي كه بسيار سنت گرا هستند چنين استراتژي هايي كمتر موفق مي شوند و خود به خود شانس داشتن نتايج مثبت و مداوم را ندارند. تاريخ از اين نمونه هاي مبارزاتي عليه فساد مالي مشحون است كه در ابتدا با تبليغات جنجال برانگيز و پرسر و صدا همراه بوده و شروع شده ولي متاسفانه در آخر كار بي نتيجه و نقش برآب شده اند. از طرف ديگر بايد از قطع حقوق كاركنان به علت سوءظن به رشوه گيري خودداري و اجتناب شود. پرداخت حقوق و مستمري ناچيز و ناكافي هميشه مولد فساد بوده و گاهي جامعه نيز نسبت به اين عمليات خلاف چشم پوشي كرده و در اين مسير دنباله رو مي شود. انقباض و توقف مقطعي حقوق و دستمزد كاركنان دولت هيچوقت استراتژي و موضع گيري خوبي در اين مورد نبوده است. پايه ريزي روابط بسيار نزديك و تنگاتنگ بين افراد و مامور، شرايط را جهت فساد اداري آماده ساخته و بهترين راه مبارزه با آن (مخصوصا در سازمانهاي مالي ) انتقال كاركنان دولت از محل خود به مناطق ديگر است زيرا كاركنان در اثر مرور زمان در محل خود، رابطه خويشاوندي ايجاد كرده و براي خود پايگاهي تشكيل مي دهند. براي جلوگيري از اين قبيل مسائل بايد كارمندان را به موقع جابه جا كرد. چون بعضي از انواع روابط اجتماعي احتياج به زمان دارد. بايد سعي كرد در محيطي كه كاركنان هنوز در ميان مردم محل نفوذ پيدا نكرده و روابط لازم را برقرار نكرده اند به محض برقراري و آثار شروع و اتصال، از تشكيل شدن آنها جلوگيري كامل شود تا ماموران اداري مجال پاگرفتن و جاافتادن و ايجاد شبكه را در امور مالي نداشته باشند. بنا بر اين در كشورهاي بزرگ انتقالات دوره اي، شايد در كاهش فساد مالي بسيار موثر و قاطع باشد. نوشته: ويتوتانزي (Tanzi-Vito) مدير امور اداره ماليه عمومي صندوق بين المللي پول ماخذ: Development And Finonce دسامبر 1995